Gianfranco Sabattini

“Lo sviluppo locale in Sardegna: un flop? Numeri, cause, suggerimenti” è un libro che Antonio Sassu ha scritto in collaborazione con Antonello Angius e Paolo Fadda: del Centro regionale della programmazione della Sardegna, il primo; studioso dei problemi economici dell’economia dell’Isola, il secondo.
Il volume illustra il fallimento della “Programmazione negoziata”, inaugurata con la legge n. 662/’96, dopo la fine della politica a sostegno delle regioni meridionali del Paese fondata sulla logica dell’intervento straordinario; più che fissare l’attenzione sui limiti delle modalità con cui la Sardegna avrebbe sperimentato i nuovi “strumenti messi a disposizione dal nuovo corso delle politica economica nazionale” e quelli resi possibili dalla Regione stessa “con una propria legge e con proprie risorse, è interessante considerare la logica d’intervento, che secondo l’autore avrebbe determinato il “fallimento” della politica attuata per promuovere la crescita dell’Isola e dei suoi territori.
L’autore del libro, dopo aver esaminato i “Piani integrati d’area”, i “Patti territoriali”, i “Progetti integrati territoriali”, i “Leader” e diversi altri “strumenti operativi” similari, trae la conclusione che il tentativo di attuare una politica di sviluppo che coinvolgesse tutte le forze economiche e sociali, e nei limiti del possibile l’intera popolazione della Sardegna, non è stato coronato da successo. Il risultato motiva l’autore ad “avanzare” alcuni suggerimenti per formulare e attuare le politiche future.
Sassu si avvale dei risultati inferiori alle attese conseguiti con la “nuova programmazione” per “ricordare” che, né “la politica economica di uno sviluppo ‘dall’alto’, né quella di uno sviluppo ‘dal basso’ hanno promosso lo sviluppo autopropulsivo della regione. Sia nel primo che nel secondo caso, né le risorse, né il territorio hanno acquisito la capacità di rendere fruttuosa la politica adottata”. In entrambi i casi, le delusioni sarebbero state la conseguenza della “mancanza di integrazione e di adeguamento delle risorse e del territorio [regionali] di fronte alle esigenze della comunità internazionale”; in altri termini, le delusioni sarebbero riconducibili al fatto che si sarebbe tentato di attivare un processo di sviluppo endogeno dell’Isola, senza che ci si preoccupasse di promuovere le necessarie trasformazioni delle condizioni esistenti, a fronte dell’evoluzione del mondo.
Sia nel caso della politica economica “dall’alto”, che in quella “dal basso”, la Regione e le istituzioni avrebbero “fatto molto poco”, per consentire all’economia regionale ed a quella dei singoli territori di “competere con le realtà che si andavano formando all’esterno, trascurando conoscenze, valori, professionalità e condizioni del territorio”; soprattutto sarebbero state completamente disattese, tanto un’intermediazione pubblica locale efficiente, quanto l’adozione di “un quadro generale degli obiettivi da raggiungere”, all’interno del quale inserire i singoli progetti. Così, sarebbe accaduto che i territori regionali non siano stati “adeguati a quanto avveniva ad opera dei concorrenti esterni” e che le istituzioni non si siano mosse lungo questa linea.
Le risorse pubbliche rese disponibili per promuovere la crescita dell’area regionale e delle sue articolazioni territoriali avrebbero dovuto sottostare, ricorda l’autore, ad alcuni vincoli istituzionali mai rispettati, quali l’inserimento dello sviluppo regionale in una visione in cui fosse stato possibile conciliare gli obiettivi generali con quelli locali, l’esistenza di una ferma fiducia “dei cittadini e degli imprenditori” regionali nelle proprie possibilità di sviluppo e la promozione di un intervento esterno in grado di garantire un’accumulazione di capitale fisico, culturale e sociale. Poiché il governo regionale della Sardegna non ha mai brillato nel porre in essere la necessaria attività per soddisfare tali vincoli, sarebbe stato inevitabile, secondo l’autore, il flop della programmazione negoziata e dello sviluppo locale.
In ultima analisi, l’insuccesso della politica di sviluppo locale, così com’è stata praticata in assenza di un ruolo attivo ed efficiente delle istituzioni regionali, sarebbe imputabile al “mancato adeguamento delle risorse e del territorio alle esigenze dell’economia internazionale e alla scarsa integrazione con le attività esterne”. La Sardegna avrebbe avuto bisogno di istituzioni in grado di attuare una politica idonea a realizzare quest’obiettivo, condiviso dal basso, e che non come “strumento per perseguire altri interessi”.
In sostanza, sarebbe questa, secondo Sassu, la causa del fallimento della politica di sviluppo tentata in Sardegna: le istituzioni regionali, non solo non avrebbero soddisfatto i vincoli cui avrebbero dovuto subordinare la loro azione, per assicurare coerenza alla promozione di uno sviluppo endogeno regionale compatibile con quello dei territori, ma avrebbero perseguito altri obiettivi, consistenti nella prevalente soddisfazione degli intessi elettorali delle forze politiche nelle quali pro-tempore le istituzioni si sono incorporate.
In realtà, le ragione del perché ciò è accaduto può essere spiegata sulla base di quanto affermano Daron Acemoglu e James Robinson in “Perché le nazioni falliscono”, riguardo alla natura delle istituzioni, la cui esistenza avrebbe potuto consentire che la promozione della crescita e dello sviluppo dell’area regionale e delle sue circoscrizioni territoriali fosse coronata da successo.
L’obiettivo di una politica economica regionale, finalizzata a promuovere lo sviluppo dei territori, più che alla loro integrazione a livello nazionale e internazionale, avrebbe dovuto essere finalizzato all’acquisizione di una prospettiva d’intervento liberata dai condizionamenti fatti pesare sulle aree sub-regionali dalle molte contraddizioni che hanno caratterizzato nel passato l’azione pubblica.
In altri termini, l’obiettivo della politica economica regionale, per favorire la crescita dei territori, avrebbe dovuto essere quello d’individuare una prospettiva d’azione affrancata dalla parzialità che l’ha sempre caratterizzatoa; parzialità, connessa, da un lato, al fatto che la politica regionale d’intervento ha sempre avuto come unico obiettivo il superamento della staticità delle sole condizioni economiche dei territori, prescindendo dalla presenza nei territori stessi di un “soggetto politico”, in grado, non solo di indicare gli obiettivi da perseguire, ma anche di “gestire” gli esiti conseguenti agli interventi effettuati; dall’altro lato, al fatto che, anche quando alle istituzioni regionali è stata offerta la possibilità di creare il soggetto istituzionale necessario, questo è stato creato prescindendo però dalla verifica che esso fosse adeguato rispetto al superamento delle condizioni di arretratezza dei singoli territori, attraverso la mobilitazione di tutte le risorse materiali e personali in essi presenti.
Per evidenziare l’importanza dalla presenza nei territori di un soggetto istituzionale adeguato, bastano le considerazioni che Acemoglu e Robinson, hanno svolto nel loro ponderoso volume, precedentemente citato; sulla scorta delle esperienze vissute a tutte le latitudini del mondo, essi dimostrano che le disuguaglianze territoriali sono imputabili, innanzitutto alla diversa natura delle istituzioni che regolano il modo in cui nei territori si svolge l’attività politica e quella economica; in secondo luogo, al fondamentale comportamento degli attori politici, economici e civili. Si tratta di considerazioni che vanno ben oltre le semplici riforme burocratiche.
A parere di Acemoglu e Robinson, le istituzioni possono essere “inclusive”, oppure “estrattive”; quelle inclusive plasmano le società insistenti nei singoli territori, in modo tale per cui le opportunità che in essi si offrono risultano equamente distribuite; mentre quelle estrattive consentono la “cattura” delle stesse opportunità da parte di ristretti gruppi, interni ed esterni ai territori, a proprio esclusivo vantaggio.
Tra il primo tipo di istituzioni e le seconde esiste una relazione stretta, che può dar luogo a un circolo virtuoso, oppure vizioso; quando le istituzioni politiche sono inclusive, aperte alla libera iniziativa e alla partecipazione “dal basso” al processo decisionale dei componenti le società civili locali, esse originano, a loro volta, istituzioni economiche inclusive, impedendo che i loro attori pongano in essere comportamenti arbitrari; mentre, quando le istituzioni politiche sono di natura estrattiva, ricorrono istituzioni economiche anch’esse estrattive, i cui attori agiscono senza regole, condizionando in negativo l’evoluzione dei sistemi economico-civili dei territori.
La prevalente presenza a livello locale di istituzioni politiche estrattive è stato un limite evidente della politica economica attuata in Sardegna; limite, questo, che sarebbe stato necessario superare se si fosse voluto realmente che i territori della Sardegna fossero dotati di un soggetto istituzionale in grado di supportate i processi d’individuazione delle modalità di valorizzazione delle risorse in essi presenti; ciò, al fine di contrastare l’insensata corsa all’abbandono delle aree interne e delle residue attività locali, con il conseguente fenomeno dello spopolamento dei comuni, di cui la Sardegna ha sempre sofferto, a causa dell’assoluta insensibilità della sua società politica.
Sono queste le ragioni di fondo delle quali avrebbe dovuto tenere conto il legislatore regionale nel recente processo di riforma degli enti locali; pertanto, sarebbe stato necessario ripensare l’intero modello di governance del processo di sviluppo della regione e proporre nuovi strumenti efficaci per la valorizzazione delle risorse locali.
L’assetto istituzionale che si è deciso di adottare ha proposto solo una ridefinizione dei confini politico-amministrativi dei “nuovi enti locali”, che mal si concilia con le possibili dinamiche della crescita e dello sviluppo; una ridefinizione che ha generato una frammentazione del territorio regionale, senza alcun punto di contatto ed integrazione tra i differenti ambiti territoriali, sia in senso orizzontale (tra i diversi enti locali), che in senso verticale (tra i singoli enti locali e l’Ente regione).
E’ questo il motivo per cui lo sviluppo locale continuerà a non avere in Sardegna l’attenzione che meriterebbe. E’ fondato il sospetto che la classe politica regionale abbia interesse a conservare lo status quo in fatto di riforma delle istituzioni; l’interesse prevalente della classe politica è quello di continuare a praticare una politica economica che consenta di “estrarre” dai territori ciò che maggiormente le sta a cuore, al costo di spiazzare qualsiasi iniziativa locale che rappresenti, anche solo potenzialmente, una minaccia al loro unico interesse: la cattura del consenso elettorale.
In conclusione, il fallimento dello sviluppo locale non è imputabile al fatto che le forze politiche operanti a livello regionale non hanno saputo elaborare una politica economica regionale che adeguasse i territori e le loro risorse alle “esigenze dell’economia internazionale”; bensì, è imputabile al mancato coinvolgimento delle genti isolane, aspiranti a migliorare le loro condizioni di vita. Tra l’altro, l’ipotesi suggerita, che le forze politiche al governo della regione concepiscano interventi idonei a collegare i territori isolani all’intero mondo esterno, va ben oltre la capacità della quale esse sono realmente dotate: quella di distribuire le risorse unicamente in funzione della conservazione degli equilibri elettorali esistenti.