Gianfranco Sabattini

La “Rivista Giuridica del Mezzogiorno” (3/2015) ha pubblicato i contributi presentati al Seminario, svoltosi alla Svimez nel corso del 2015 su “Fondo per lo sviluppo e la coesione e Fondi strutturali come strumenti per l’intervento pubblico nel Mezzogiorno”. Lo stesso numero della Rivista ha anche “ospitato” un insieme di “Memorie” relative ai deficit organizzativi e attuativi delle politica meridionalistica manifestatisi a partire dalla fine del secondo conflitto mondiale. In particolare, dal “Seminario” e dalle “Memorie” è emerso che le cause cui imputare i limiti attuativi degli interventi nel Mezzogiorno sono principalmente la mancata contemporanea considerazione degli interessi del Mezzogiorno e di quelli dell’intero Paese, contrariamente a quanto era previsto dalle finalità politiche originarie dell’intervento a favore delle regioni del Sud.
L’ipotesi che un’efficace politica meridionalistica vada realizzata attraverso il ricupero dell’idea che il problema della crescita e dello sviluppo del Mezzogiorno debba essere parte del più generale e analogo problema dell’intero Paese è stata al centro del dibattito sviluppatosi nel corso del “Seminario”, nonché delle analisi delle singole “Memorie”. Due sono i presupposti ai quali è stata ricondotta la prospettiva di un effettivo rilancio della politica meridionalistica: il problema dell’aggiuntività degli interventi nelle regioni del Sud rispetto a quelli ordinari, da un lato, ed una nuova governance volta allo snellimento dei centri decisionali cui ora è demandata la progettazione, il controllo e l’attuazione dell’attività d’intervento, dall’altro.
La “Memoria” di Giuseppe Provenzano, “La ‘solitudine’ della coesione. Le politiche europee e nazionali per il Mezzogiorno e la mancata convergenza”, è quella che maggiormente risulta essere più comprensiva di tutte le problematiche che concernono, allo stato attuale, il problema del Mezzogiorno; l’autore, tra l’altro, ha il merito di considerare la politica meridionalistica, non solo come parte do quella nazionale, ma anche della più generale politica di crescita e di sviluppo europeo.
Secondo l’autore, il momento difficile che caratterizza ora il “progetto europeo” avrebbe “riaperto la discussione sullo stato del processo di integrazione economica e politica. […] In questo quadro risulterebbe evidente la necessità di rilanciare un intervento di politica europea generale capace di innescare una dinamica di convergenza socio-economica tra le aree dell’Unione, ad oggi insufficiente a garantire la tenuta e il consolidamento di ‘a more perfect Union’, a partire dalla stabilità dell’Unione economica e monetaria”. L’intento di Provenzano, tuttavia, non è tanto quello di fissare i termini in cui impostare la nuova politica di crescita e sviluppo europea, quanto quello di analizzare il caso del Mezzogiorno, per il quale la performance insoddisfacente delle politiche di coesione attuate negli ultimi lustri precede, sì, la crisi del 2007/2008 nella quale è precipitato il Paese, ma si è però aggravata successivamente.
Le regioni del Mezzogiorno – afferma Provenzano – “non hanno conosciuto quel processo di convergenza che ha riguardato invece le altre regioni meno sviluppate dell’Europa”; prima della crisi, le regioni meridionali italiane, non diversamente da quelle del Centro-Nord del Paese, “hanno perso terreno rispetto alla media delle regioni europee”, mentre oggi l’Italia “continua ad essere caratterizzata da quel dualismo territoriale che negli anni Duemila gli altri Paesi […] hanno invece superato”. Provenzano si chiede perché ciò sia avvenuto e, con la sua “Memoria”, cerca di dare una risposta all’interrogativo, suggerendo possibili indicazioni per un effettivo rilancio della politica a favore delle regioni meridionali.
Dopo la fine, nel 1992, dell’”intervento straordinario” – ricorda Provenzano – ha avuto inizio nel 1998 l’esperienza della “Nuova politica regionale” o della “Nuova programmazione”. Alla vigilia dell’adozione della moneta unica europea, il Mezzogiorno si trovava ad avere tassi di sviluppo industriale tra i più bassi d’Europa e tassi di disoccupazione tra i più alti, che nel complesso prefiguravano, per la nuova fase meridionalistica, uno scenario difficile da affrontare. Il venir meno dell’impegno aggiuntivo dello Stato verso le regioni un ritardo di sviluppo non ha mancato di fare sentire i suoi effetti negativi riguardo al riequilibrio territoriale dell’intera area meridionale rispetto a quella  settentrionale. Con il sopraggiungere della crisi del 2007/2008, le manovre restrittive della spesa pubblica hanno concorso a rendere ancora più grave la situazione.
Il crollo dei trasferimenti in conto capitale e in conto spesa corrente ha reso insostenibile la posizione di molti bilanci regionali, mentre le condizioni di indebitamento e il difficile ricorso ad ulteriori linee di credito hanno pesato negativamente sulla possibilità delle regioni di spendere per investimenti le risorse europee; la minor possibilità di ricorrere al credito bancario ha fortemente compromesso la capacità delle singole regioni di finanziare nuovi progetti a valere sui fondi strutturali, in quanto operanti sotto forma di rimborsi per spese già effettuate e non per anticipi. A risentire della generalizzata diminuzione della capacità di spesa delle regioni meridionali è stata la “politica di coesione”, a causa del fatto che le risorse europee destinate all’approfondimento della coesione sociale sono state sostitutive, sia di quelle straordinarie dello Stato, sia in parte di quelle ordinarie, come conseguenza della “spendine review” perseguita a livello nazionale.
Gli aspetti quantitativi - afferma Provenzano – non devono però fare dimenticare i deficit delle “ragioni qualitative nella realizzazione delle politiche d’intervento, che attengono ai limiti ‘interni’” alla programmazione stessa dell’intervento nel Mezzogiorno. Riguardo a queste ultime carenze, il dibattito pubblico ha teso a concentrarsi sui deficit attuativi della classi dirigenti locali, evocati spesso solo per giustificare il “fallimento” della politica nazionale riguardo al problema del Mezzogiorno. A ben vedere, secondo Provenzano, la polemica sull’incapacità delle regioni meridionali di avvalersi delle risorse europee, per il finanziamento di progetti che avrebbero dovuto favorire la convergenza delle regioni del Sud rispetto al resto dell’economia nazionale, costituisce “lo specchio perfetto” che riflette anche le responsabilità delle classi dirigenti nazionali.
A parere di Provenzano, i fondi europei sono valsi infatti “a garantire un equilibrio perfetto di reciproca ‘non interferenza’”, nel senso che sono diventati l’alibi per le classi dirigenti nazionali […] per non mettere in campo nessuna altra politica verso il Sud”. D’altro canto, le classi dirigenti locali hanno preteso di conservare gelosamente la loro autonomia decisionale riguardo all’utilizzo delle risorse europee, illudendosi di poter risolvere con esse tutti i loro problemi, ma finendo per disperderle “in una miriade di interventi rispondenti a istanze particolaristiche e ‘distributive’”. La causa principale di tutto ciò è stata, in realtà, conseguenza dell’errata impostazione della “Nuova programmazione”, che ha assegnato la responsabilità della politica locale alle regioni, senza che allo Stato fosse assegnato il ruolo di “guida e di coordinamento”.
Quest’ultima decisione non ha evitato, tra l’altro, la tendenza di ciascuna regione a programmare gli interventi con la sola preoccupazione ci conservarne tutti gli effetti all’interno dei propri confini amministrativi. La deriva localistica in fatto di politica di crescita e sviluppo “ si è verificata, o di certo si è accentuata, quando è venuto meno il ‘blocco politico di consenso’ […] tra policy makers centrali e locali intorno agli obiettivi di politica regionale”. Un altro limite interno all’attività programmatoria degli interventi nel Mezzogiorno è anche costituito dal fatto che i progetti d’investimento non sono mai stati analizzati dal punto di vista qualitativo, per cui sono stati per lo più attuati dopo una verifica di una loro rispondenza formale agli schemi generali, piuttosto che alle specifiche esigenze delle singole regioni.
Sul piano dei limiti interni, dunque, si è avuto innanzitutto un problema di struttura legato alla mancanza di una governance dell’attività d’investimento da parte di un centro di coordinamento strategico. In secondo luogo, sono mancate strutture di supporto alle inefficienze locali, che sono state la fonte di molti esiti negativi, da quando lo Stato, rinunciando ad esercitare il coordinamento tra le decisioni centrali e quelle periferiche, ha delegato alle regioni ogni responsabilità in fatto di erogazione delle risorse europee. Per superare l’impasse della quale ha sofferto (e continua ancora a soffrire) l’attività di programmazione degli interventi nell’area meridionale del Paese, sarebbe stata invece necessaria una governance che avesse teso a valorizzare, previa una riduzione del numero dei soggetti coinvolti nell’attuazione delle politiche meridionalistiche, il “gioco delle interrelazioni” tra i vari livelli decisionali, periferici e statali.
Provenzano sottolinea tuttavia come ai limiti dell’attuazione della politica a sostegno della crescita e sviluppo del Mezzogiorno non sia risultata estranea la particolare “impostazione” che è stata data alla politica di coesione direttamente da Bruxelles. A livello europeo non si sarebbe tenuto conto del fatto che la politica di coesione era, nei fatti, “la sola politica propriamente europea”, mentre le modalità con cui è stata impostata la politica di coesione non avrebbero tenuto conto che, all’origine, le regioni meridionali non sono mai state considerate residualmente. Nel secondo dopoguerra – afferma Provenzano – una combinazione di fattori interni ed esterni ha contribuito a determinare una politica a sostegno di un processo di “modernizzazione attiva”, non solo del Mezzogiorno, ma anche dell’intero Paese.
E’ stato in questo modo che, a parere di Provenzano, l’area meridionale italiana è divenuta, nell’arco di alcuni lustri, “protagonista dello sviluppo economico nazionale”, sino ad apparire, a metà degli anni Settanta del secolo scorso, secondo le parole di Adriano Giannola, un “sistema industriale in via di consolidamento con molti tratti di fragilità e anche macroscopiche inefficienze, ma con una base identificata di vocazioni e di potenzialità”. E’ giunto perciò il tempo, conclude Provenzano, di inaugurare una nuova politica meridionalistica, che faccia perno, non solo su una riforma della politica di coesione a livello europeo, ma soprattutto su quella concernente direttamente le istituzioni nazionali e locali coinvolte nel conseguimento della sempre auspicata convergenza delle regioni meridionali verso lo status di quelle più avanzate d’Europa.
Nella rifondazione della politica meridionalistica, con la rimozione di tutti i limiti quantitativi e qualitativi che Provenzano non ha mancato di indicare, non dovrà però essere trascurato il fatto che spesso le inefficienze della classi dirigenti locali, da più parti denunciate, sono state generate dalla tendenza delle forze politiche nazionali a tenerle “legate al proprio carro”, per scopi normalmente estranei a quelli per i quali venivano giustificati i trasferimenti.
Ciò significa che la rimozione del perfetto equilibrio di reciproca non interferenza nelle decisioni d’investimento, del quale parla Provengano, non deve implicare un coinvolgimento solo formale delle regioni meridionali nella predisposizione dei futuri programmi d’investimento. Queste, pur in presenza di un razionale indirizzo strategico dell’attività d’investimento esercitato dallo Stato, dovranno assumersi le specifiche responsabilità circa la destinazione delle risorse da investire; la responsabilizzazione delle classi dirigenti locali potrà ottenersi, però, non solo attraverso riforme organizzative realizzate sul piano amministrativo, ma anche e soprattutto su quello istituzionale, ovviamente di segno opposto rispetto a quelle prefigurate dall’ipotesi di riforma costituzionale bocciata dal voto referendario del dicembre dello scorso anno.