Alessandro Pizzorusso

Riportiamo un paragrafo della voce “Stato di emergenza” della Enciclopedia Treccani, curata da Alessandro Pizzorusso, uno dei più autorevoli costituzionalisti italiani. 

Lo stato d’assedio nell’ordinamento costituzionale italiano

Nell’ordinamento costituzionale italiano si sono avute numerose applicazioni dello stato d’assedio al tempo della monarchia, quando il relativo potere, non esplicitamente previsto dallo Statuto albertino né (fino all’avvento del fascismo) da altre leggi di carattere generale, veniva fatto derivare dalla posizione costituzionale del monarca e la conferma parlamentare era ritenuta superflua (e infatti essa intervenne in un solo caso: v. Grasso, 1959, p. 197; v. Pinna, 1988, pp. 36 ss.).Una disciplina legislativa dell’istituto si ebbe con il testo unico delle leggi di pubblica sicurezza approvato con r.d. del 6 novembre 1926, n. 1848, e col successivo testo unico approvato con r.d. del 18 giugno 1931, n. 773, mentre col r.d. dell’8 luglio 1938, n. 1415, fu prevista la ‘legge di guerra’, applicabile “quando lo Stato italiano è in guerra con un altro Stato” (art. 2) o quando ciò fosse “ritenuto necessario nell’interesse dello Stato, ancorché lo Stato italiano non sia in guerra con altro Stato” (art. 3).
Gli artt. 214-216 del testo unico della legge di pubblica sicurezza del 1931 prevedevano lo “stato di pericolo pubblico” che poteva essere dichiarato dal ministro dell’Interno, con l’assenso del Capo del governo, o dal prefetto, per delegazione, in caso di “pericolo di disordini”, con conseguente possibilità per il prefetto di “ordinare l’arresto o la detenzione di qualsiasi persona, qualora ciò ritenga necessario per ristabilire o conservare l’ordine pubblico” e di “emanare ordinanze, anche in deroga alle leggi vigenti, sulle materie che abbiano comunque attinenza all’ordine pubblico o alla sicurezza pubblica”.
Gli artt. 217-219 prevedevano poi lo “stato di guerra”, riferibile soprattutto a ipotesi di guerra civile, che poteva essere dichiarato dalle medesime autorità qualora fosse “necessario affidare all’autorità militare la tutela dell’ordine pubblico”; in tale caso il potere di ordinanza sopra menzionato sarebbe spettato ai comandanti militari e i responsabili di delitti contro la personalità dello Stato sarebbero stati giudicati da tribunali militari.
Né il testo unico del 1931 (in questa parte), né il r.d. del 1938 sono stati esplicitamente abrogati o sostituiti da leggi successive; essi potrebbero pertanto essere considerati ancora vigenti ove non dovessero ritenersi incompatibili con la lettera o con lo spirito della Costituzione repubblicana. Questa è l’opinione largamente prevalente fra gli studiosi (cfr., per tutti, P. Barile, Istituzioni di diritto pubblico, Padova 1987⁵, p. 432), agevolmente dimostrabile anche sulla base del confronto con le discipline della materia successivamente adottate negli ordinamenti dei paesi aventi un assetto politico-costituzionale analogo al nostro.
Nel corso dei lavori preparatori della Costituzione fu proposto dall’on. Crispo un articolo aggiuntivo secondo il quale “l’esercizio dei diritti di libertà può essere limitato o sospeso per necessità di difesa, determinate dal tempo e dallo stato di guerra, nonché per motivi di ordine pubblico, durante lo stato d’assedio. Nei casi suddetti le Camere, anche se sciolte, saranno immediatamente convocate per ratificare o respingere la proclamazione dello stato d’assedio e i provvedimenti relativi”. Questo testo, benché accettato dalla Commissione che aveva predisposto il progetto, non fu mai posto in votazione e non entrò quindi a far parte della Costituzione: è quindi manifestamente inaccettabile la tesi secondo cui esso potrebbe trovare egualmente applicazione (enunciata in V. Falzone, F. Palermo, F. Cosentino, La Costituzione della Repubblica italiana illustrata con i lavori preparatori e corredata da note e riferimenti, Roma 1969, p. 85). La Costituzione contiene invece all’art. 78 la previsione dello stato di guerra esterna, che è deliberato dalle Camere le quali conferiscono altresì al governo i poteri necessari (v. Ferrari, 1970).
Ne deriva che una dichiarazione di ’stato d’assedio’ avente una portata del tipo di quelle che si ebbero durante la monarchia costituzionale o di quelle previste da ordinamenti di altri paesi non è ipotizzabile e che le situazioni che potrebbero giustificare provvedimenti siffatti debbono essere fronteggiate con provvedimenti ordinari, a cominciare dai decreti legge, ora disciplinati dall’art. 77 della Costituzione e dall’art. 15 della legge del 23 agosto 1988, n. 400, i quali non possono peraltro derogare alle norme costituzionali che garantiscono i diritti fondamentali di libertà e la forma di governo attualmente vigente.E, se merita attenzione la tesi secondo la quale l’art. 78 potrebbe venir applicato a situazioni di emergenza del tipo di quelle derivanti da una guerra esterna ma dovute ad altre cause (v. Fresa, 1981, pp. 119 ss.; v. Modugno e Nocilla, 1988, pp. 532 ss.), sembra per contro comunque certa la competenza del Parlamento ad adottare ogni decisione definitiva in proposito (v. Pinna, 1988, pp. 203 ss.).