Benedetto Ballero a domanda risponde
Sulla modifica del PPR, non ancora conosciuta nel merito, pende una questione pregiudiziale relativa alla competenza, su cui si è acceso il dibattito in Sardegna. Solo regionale o anche ministeriale? Lo scontro è anche istituzionale. Il Ministero dei beni culturali minaccia un ricorso alla Corte costituzionale a tutela della sfera di attribuzioni statali contro una asserita prevaricazione della Regione sarda. Una questione importante, dunque. Ne parliamo col prof. Benedetto Ballero, studioso della materia.
D. Alcuni mesi orsono, svolgendo la relazione introduttiva in un convegna organizzato dall’Ordine degli Ingegneri di Cagliari (presenti rappresentanti del Comune di Cagliari e della Regione), hai esposto quale sia il sistema di competenze tra Stato e Regione Sardegna in materia di tutela del Paesaggio. Puoi riassumere il tuo pensiero sull’argomento?
R. La mia opinione a favore della competenza esclusiva regionale, illustrata anche in convegni di anni più o meno recenti, oltre che in un lavoro scientifico, è stata spesso contrastata dai falsi autonomisti e da “sovranisti”, che su tale tema invocano lo Stato e la salvifica tutela ministeriale…
D. Sì, effettivamente è paradossale che i sovranisti invochino una competenza ministeriale sulla materia. Ma la tua posizione sembra essere stata ora fatta propria dalla Giunta Regionale con l’approvazione della revisione del Piano paesistico. Puoi ricordare i passaggi essenziali del ragionamento?
R. Certamente. L’art. 9 della Costituzione, secondo cui la “Repubblica tutela il paesaggio”, è del tutto inconferente per individuare competenze, dato che la “Repubblica” in Costituzione è sempre riferita non allo Stato ma a tutti i soggetti dell’ordinamento, comprese le Regioni.
Sul piano delle competenze legislative la Sardegna ha potestà legislativa esclusiva in materia di tutela del paesaggio (sentenza 51/2006 della Corte Costituzionale), mentre il legislatore statale non può esercitare nei confronti della Sardegna la potestà legislativa di cui all’art. 117 lett. s) della Costituzione (come affermato dalla Corte Costituzionale nella sentenza 226 del 2009, che ha dichiarato illegittimo, perciò, una parte dell’art. 131 del Codice), ma puo’ solo fissare i limiti esterni alla legislazione regionale, essendo quest’ultima tenuta al rispetto, tra l’altro, dei principi fondamentali che sono contenuti nel Codice.
D. E cosa discende da tale assetto?
R. La Regione Sardegna, sin dalla fine degli atti ottanta (ed anzi dal 1976) ha sempre esercitato una tale sua potestà legislativa, e da ultimo lo ha fatto anche nella scorsa legislatura, con la L.R 8/2004, e poi con la L.R 13/2008 (che, anzi, ha autonomamente indicato e definito anche quali sono in Sardegna i “beni paesaggistici”, dei quali a livello nazionale si occupa l’art. 143 del Codice), ed in questa legislatura con la L.R.4/2009 e con la L.21/2011.
D. Anche l’art. 8 del D.Lvo 42/2001 del Codice, del resto, espressamente convalida una tale ricostruzione interpretativa…
R. Sicuramente, perché dispone che “Nelle materie disciplinate dal presente codice restano ferme le potestà attribuite alle regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e Bolzano dagli statuti, e dalle relative norme di attuazione”. Competenze, quindi, legislative ed amministrative.
D. Poi ci sono le Norme di Attuazione dello Statuto Speciale della Sardegna…
R. Sì, anche le Norme di attuazione dello Statuto speciale, oltre quelle Statutarie, secondo lo stesso Codice, prevalgono su tutte le leggi ordinarie dello Stato, come è pacificamente riconosciuto dalla Corte Costituzionale; tra le Norme di Attuazione vigenti vi è anche l’art. 6 del DPR 480/1975, il quale espressamente stabilisce che “è trasferito alla Regione Autonoma della Sardegna la redazione e l’approvazione dei piani territoriali paesistici”, e che, per tale attività di redazione, la Regione potrà avvalersi della collaborazione degli organi ministeriali.
D. E la disposizione del Codice sulla co-pianificazione?
R. Attenzione!, quella disposizione riguarda non il contenuto della disciplina paesistica, ma l’iter procedurale di approvazione dei piani, ed essendo quindi anche discutibile il suo carattere di norma fondamentale di riforma, non può, comunque, prevalere sulla specifica norma in tema di procedura contenuta nella norma di attuazione, che per giunta è norma di grado superiore nella gerarchia delle fonti.
D. Se questo è il quadro costituzionale delle competenze, quali sono, secondo te, le conseguenze sulla recente modifica del PPR?
R. Non pare illegittima l’approvazione della revisione del PPR recentemente deliberata (salvo ovviamente il merito che non conosco, e salve le pur sempre possibili impugnazioni ministeriali davanti alla Corte Costituzionale) mentre non appare corretta l’invocazione dei poteri ministeriali, anche ad opera dei più accesi autonomisti che dimostrano così di non esserlo nei fatti.
5 commenti
1 Arrubiu
4 Novembre 2013 - 12:54
Andrè, dopo aver ascoltato il parere, controcorrente, dell’avvocato e professore universitario Benedetto Ballero adesso noi, fedeli e affezionati lettori di questo blog, vorremo sapere come la pensi tu. Grazie.
Caro Arrubiu,
Ballero ed io siamo della generazione di giuristi che ha creduto nell’autonomia in consonanza con le idee della sinistra, ma anche dei filoni popolari della DC. Abbiamo pensato che la riforma regionalistica dello Stato fosse un antidoto allo strapotere centrale, storicamente aderente ai poteri forti, le libertà territoriali come strumento di democratizzazione dell’ordinamento. Siamo dunque cresciuti leggendo le norme in chiave autonomista. da questo punto di vista la interpretazione di Ballero è rigorosa e condivisibile.
Capisco che oggi gli umori siano diversi. A fronte dello squallido quadro regionale, qui e altrove, l’idea che al centro, nei ministeri, ci sia qualche occhio saggio e razionale conforta. Si spiega così che anche alcuni “sovranisti” non vedano male l’intervento ministeriale nella formazione del PPR. E’ una tesi comprensibile, che però si scontra col dettato costituzionale e statutario. Se ci sarà un conflitto di attribuzioni, vedremo l’orientamento della Corte costituzionale.
Ti saluto, invitandoti a firmare con nome e cognome i tuoi commenti.
Cari saluti. Andrea
2 Giorgio Todde
10 Novembre 2013 - 14:01
Caro Professor Pubusa, ecco cosa dicevano il 30 aprile 1947 in Assemblea Costituente. Parlavano di beni culturali e di paesaggio. Conoscerà certo questo passo.
Lussu risponde a un emendamento proposto da Codignola e sostenuto da Marchesi. E’ bellissimo. Si trova facilmente il verbale intero che è ancora più interessante. Ma basterebbe questo stralcio.
A tutto questo nessun indipendentista e tanto meno i travestiti da indipendentisti sono capaci di dare risposte congrue.
Presidente Terracini: Passiamo all’esame dell’articolo 29:
«I monumenti artistici e storici, a chiunque appartengano ed in ogni parte del territorio nazionale, sono sotto la protezione dello Stato. Compete allo Stato anche la tutela del paesaggio».
….
Marchesi: Ricordo ai colleghi maestri di stile e di serietà che nessuna regione potrà sentirsi menomata se sarà conservato sotto il controllo dello Stato, al riparo di sconsigliati e irreparabili interventi locali, quel tesoro che costituisce uno dei nostri vanti maggiori. (Applausi).
….
Lussu: Chiedo di parlare.
Presidente Terracini: Ne ha facoltà.
Lussu: Debbo con un certo piacere dichiarare che almeno con alcune espressioni fondamentali del collega onorevole Micheli mi trovo d’accordo. (Commenti). Così come pure ci troviamo d’accordo, secondo parecchi giornali, umoristici o non, per una certa nostra unità o affinità enologica. (Si ride).
Micheli: Se continua così, dovrò parlare per fatto personale. (Si ride).
Lussu: Non pongo la questione regionale; non è questo il momento. Ma, se ne avessi l’autorità letteraria, moverei un cordiale e fine addebito al collega onorevole Marchesi per averla qui sollevata intempestivemente. Né vale qui a modificare questo mio giudizio l’autorità certo storica dell’Accademia dei Lincei, la quale è, rispetto alle questioni artistiche del nostro Paese, presso a poco quello che è la burocrazia centrale rispetto all’organizzazione statale periferica.
Comunque, la questione regionale non è implicata. Ecco perché io che credo di essere, o di poter essere annoverato, se non fra i più autorevoli, certo fra i più tenaci assertori della riforma autonomistica dello Stato, aderisco totalmente all’emendamento presentato dal collega onorevole Codignola, il quale dice: «Il patrimonio artistico e storico della nazione è sotto la tutela dello Stato».
Solo per evitare confusioni ed equivoci, pregherei l’onorevole Codignola di voler sostituire a «Stato», «Repubblica». (Commenti). Ciò lascerebbe impregiudicata la questione dell’autonomia regionale, la quale, onorevole collega Mannironi, in questo momento non è attuale e non è manomessa se viene approvato questo emendamento.
La questione delle autonomie, onorevole Mannironi, tocca direttamente noi tutti e non solo lei; e starei per dire — senza offendere alcuno — che tocca più noi che lei.
Si è assolutamente garantiti: qui si parla di tutela, e non già di invadenza a carattere assorbente. Ora non c’è qui dentro nessun autonomista il quale concepisca l’autonomia come sovranità assoluta, e pertanto possiamo votare a cuor tranquillo questo emendamento. (Applausi).
3 Giorgio Todde
10 Novembre 2013 - 16:19
E, caro professor Pubusa, come sarebbe che l’articolo 9 della Costituzione è “del tutto inconferente per individuare competenze, dato che la “Repubblica” in Costituzione è sempre riferita non allo Stato ma a tutti i soggetti dell’ordinamento, comprese le Regioni”? Sarei davvero interessato a una risposta.
4 admin
10 Novembre 2013 - 20:20
Da Andrea Pubusa a Giorgio Todde
Caro dr. Todde,
intanto grazie per l’onore che mi fa leggendo questo blog e per i suoi acuti commenti, sempre mossi da grande passione civile e dalla difesa di valori e interessi generali. E non credo debba spendere parole per dirle che su quei valori mi trovo in perfetta consonanza con Lei.
Ciò detto, credo che fra la precisazione di Lussu e il testo attuale dell’art. 9 Cost. ci sia piena conseguenzialità. Il termine “Stato” si riferisce in senso stretto allo Stato-persona giuridica, mentre il termine Repubblica è più ampio, indica latamente tutti i soggetti pubblici, ossia il c..d. Stato ordinamento o ordinamento tout court..(v. artt. 2 e 3, ad es.) Esso ricomprende tutti i livelli di governo, fra i quali poi la Costituzione, quale fonte titolare della competenza di attribuire le competenze, distribuisce poteri e funzioni pubbliche.
Lussu appunto si oppone all’uso del termine Stato nell’emendamento citato, perché esso avrebbe individuato necessariamente nello Stato il soggetto chiamato a tutelare il paesaggio e il patrimonio storico artistico. Propone il termine “Repubblica” per lasciare impregiudicata l’attribuzione delle competenze al momento delle definizione della competenza legislativa e amministrativa delle regioni. La distinzione fra “Stato” e “Repubblica” è pacifica fra i giuristi.
Sulla competenza sul PPR la ricostruzione di Ballero, che per anni ha insegnato diritto regionale, mi sembra molto ben argomentata. Muove - come ho detto . anche dalla nostra ingenua convinzione di vecchi autonomisti per i quali la Regione avrebbe meglio dello Stato tutelato il suo territorio, il suo paesaggio e il suo patrimonio storico artistico. Ora che tutto è crollato, mi rendo conto di quanto quella motivazione sia opinabile. Le argomentazioni giuridiche esposte da Ballero però mi paiono ancora forti. Del resto anche Soru, padre del PPR prec., sulla difesa dei poteri regionali al tempo dells sua presidenza era molto esigente. Naturalmente le argomentazioni di Ballero sono forti, ma anche opinabili. Se - come sembra - il Ministero solleverà il conflitto di attribuzioni vedremo cosa dirà la Corte. E il suo giudizio sarà ovviamente sempre opinabile sul piano dottrinale, ma giuridicamente vincolante.
Rimane comunque il merito delle modifiche al PPR, su cui bisognerà pronunciarsi, difendendo puntigliosamente le discipline che meglio ganartiscono l’applicazione rigorosa dell’art. 9 Cost. In proposito bisogna ricordare che tutta la legislazione e i sonseguenti atti amministrativi regionali devono essere protesi a sviluppare i principi costituzionali ed esistono strumenti per indurre tutti i levelli di governo della Repubblica a farlo. Esiste un sistema di impugnazioni che consente alla Corte costituzionale di annullare norme di legge anche regionali che violino l’art. 9 Cost. Può anzitutto essere lo Stato ad ricorrere alla Consulta in via diretta, in sede di controllo delle leggi regionali. Possono farlo anche gli altri soggetti (privati e pubblici) che ritengano di essere lesi nei loro diritti e interessi legittimi o nelle finalità perseguite. Lo possono fare nel corso di un giudizio in cui impugnino ad esempio le norme del PPR insieme ai provvedimenti attuativi. In questo caso la questione costituzonale viene sollevata in via incidentale, nel corso di un giudizio, nel quale può (e deve) sollevarla d’ufficio anche il giudice, ove la norma di legge da applicare ponga anche solo un dubbio di legirrimità costituzionale. In questo contesto è molto importante la legittimazione a ricorrere al Giudice delle associazioni ambientalistiche (Italia nostra, Lega ambiente, WWF etc.). Quindi, esistono meccanismi per riicondurre non solo il legislatore statale, ma anche quello regionale nell’alveo della Costituzione e, dunque, per quanto qui ci interessa, dell’art. 9 Cost. Prende così risalto l’unità della Repubblica di cui ci parla l’art. 5 Cost. insieme al principio delle autonomie locali e del decentramento.
Bisogna dunque esaminare con attenzone e senza sconti il merito delle modifiche al PPR della giunta Cappellacci, onde combattere sul piano politico-culturale e su quello giuridico ogni lassismo nella applicazione dell’art. 9 Cost. Su queste questioni so che la sua voce si leverà forte e chiara e io mi aspetto un suo intervento.
Cordiali saluti.
5 Benedetto Ballero
21 Novembre 2013 - 22:27
Vedo ora l’intervento in ordine al problema delle competenze, regionali e statali, alla modifica del PPR e ritengo corretto fare alcune precisazioni per punti.
1 ) REPUBBLICA : Il passo di uno dei tanti manuali di diritto costituzionale e pubblico. Barbera Fusaro, Il Mulino pag. 170 : ” Il compito spetta spetta alla Repubblica cioè non esclusivamente allo Stato apparato ma a tutti i soggetti appartenenti allo Stato comunità ( Regioni, Comuni etc.) [in tema di art. 3 comma 2].
2. L’Assemblea Costituente ha approvato 4 Statuti Speciali : Sardegna Sicilia, Trentino Alto Adige e Valle d’Aosta.Sicilia e Valle d’Aosta rispettivamente agli artt. 14 n) 2q) hanno potestà legislativa esclusiva in materia di TUTELA DEL PAESAGGIO. Nel Trentino sono le due Province ad avere la stessa competenza legislativa esclusiva in materia di tutela del paesaggio ai sensi dell’art. 8 ed hanno altresì la stessa potestà per la tutela e conservazione del patrimonio storico artistico e popolare. mentre per la Sardegna, in virtù delle competenze derivanti da Statuto e norme di attuazione, la Corte Costituzionale con sentenza n. 51/2006 ha espressamente affermato che ” è evidente che la Regione Sardegna dispone, nell’esercizio delle proprie competenze statutarie in tema di edilizia ed urbanistica, anche del potere di intervenire in relazione ai profili di tutela paesistico-ambientale. Ciò sia sul piano amministrativo che sul piano legislativo “.
Tutte le Regioni speciali, ovviamente devono rispettare tra l’altro “le norme fondamentali delle riforme economico-sociali” .
A tal proposito l’art 8 del Codice dei Beni Culturali prevede espressamente che ” Nelle materie disciplinate dal presente codice restano ferme le potestà attribuite alle regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e Bolzano dagli statuti e dalle relative norme di attuazione”
3. POTESTA’ PIANIFICATORIA : l’art 6 del DPR 480/1975 (Norma di attuazione dello Statuto) stabilisce che il trasferimento delle competenze dal Ministero alla Regione riguarda anche “la redazione e l’approvazione dei piani paesistici”.
Questi i fatti normativi. saluti
Benedetto Ballero
Lascia un commento