Gianfranco Sabattini 

Si discute  molto di zona franca. Un tema complesso, spesso agitato in chiave elettorale, Per capirne di più pubblichiamo la Relazione presentata da Gianfarnco Sabattini  al Convegno sull’istituzione della zona franca in Sardegna organizzato a Cagliari dal Comitato Regionale del PSI il 1 luglio 2013. 

1. Introduzione

1.1. Di nuovo la zona franca! L’idea è stata rilanciata nei mesi scorsi per iniziativa della Giunta Cappellacci, con la stesura di un disegno di legge che prevede l’istituzione di una zona franca integrale estesa all’intera Sardegna. Il dibattito che ne è seguito è stato rapidamente banalizzato, perché sul “vecchio strumento doganale” è stata mobilitata buona parte della società civile della Sardegna sulla base di slogan per lo più depotenziati dal punto di vista politico. Vale la pena, perciò, tentare di fare chiarezza sull’oggetto del dibattito; ma prima ancora di fare chiarezza sulla realizzabilità e sulla desiderabilità del regime di esenzione che sembra costituire l’oggetto del desiderio di una classe politica, quella regionale, che lo ripropone ogni qual volta si trova ad affrontare difficoltà politiche alla vigilia di una consultazione elettorale.

1.2. In un momento come quello che l’intera comunità nazionale sta attraversando, si “rispolverano” le vecchie litanie sull’insularità e sulla “marginalizzazione” della Sardegna, per riproporre un atteggiamento “querulo” nei confronti dello Stato centrale, assunto come parte antagonista, al fine di ottenere risorse quasi “senza merito”. Senza merito, in quanto, prima di recuperare i vecchi slogan dell’”Autonomia querula”, così come l’ha definita Renzo Laconi decenni addietro, la classe politica regionale dovrebbe dimostrare, che rispetto al fallimento della politica di crescita e sviluppo attuata nell’Isola dall’inizio degli anni Cinquanta del secolo scorso è totalmente imputabile a decisioni esterne. Molte responsabilità sono certamente imputabili a processi decisionali fatti calare dall’alto sulla Sardegna, ma le principali sono imputabili alla classe politica regionale che non è stata in grado di formulare un progetto di crescita e sviluppo ed una politica di attuazione dello stesso all’altezza delle aspirazioni dei sardi. Non si può dimenticare che, a partire dall’inizio degli anni settanta, venute meno le condizioni che originariamente avevano giustificato le scelte esterne, la classe politica regionale è stata solo in grado di utilizzare le risorse che originavano dai trasferimenti nazionali ed europei per “salvaguardare il già esistente”; è accaduto così che le risorse siano state utilizzate, non per correggere gli errori del passato, ma per conservarne gli esiti, spesso utilizzati solo per “pietire” nei confronti dello Stato centrale ulteriori risorse da destinare alla conservazione dello status quo della società regionale, attraverso interventi che non avevano altra giustificazione se non quella della cattura del consenso elettorale.

1.3. Preme sottolineare che qui non si punta il dito contro questo o quel partito tra tutti quelli che si sono identificati nel cosiddetto “arco costituzionale” (cioè tutti) che hanno egemonizzato la vita politica regionale, ma il dito è puntato contro tutta la classe politica; nessun partito escluso, dunque, comprese le cosiddette parti sociali (sindacati ed imprenditori) che, anziché svolgere un ruolo critico sul modo in cui le risorse venivano utilizzate, hanno preferito assumere il compito di “cinghia di trasmissione” del consenso sociale a sostegno delle linee d’intervento casuali con cui venivano utilizzate le risorse disponibili. Tra le parti sociali, una particolare responsabilità è da imputarsi alla classe imprenditoriale, che anziché mostrarsi critica sul piano tecnico nei confronti di una politica d’intervento fallimentare e dissipatrice di risorse che meglio sarebbero dovute essere indirizzate, ha sempre preferito svolgere il proprio ruolo sociale in modo anomalo, degradando da classe imprenditoriale da investimento o reinvestimento in classe imprenditoriale da trasferimento, in quanto sempre propensa ad agire sotto l’ala protettrice della parte politica di riferimento e costantemente disposta a soddisfarne le “bramosie elettorali”. Si andrebbe fuori tema, se ci si dilungasse ad elencare i motivi e le cause che hanno determinato il peggioramento progressivo delle condizioni sociali ed economiche della Sardegna, anche dopo la fine della Prima Repubblica; a partire dall’inizio degli anni Novanta, infatti, il declino dell’Isola è continuato, malgrado le dichiarazioni trionfalistiche con cui alcuni tra coloro che si sono succeduti alla guida del governo regionale pretendevano di dimostrare che con la loro azione (osando persino ricorrere ad azioni giudiziarie nei confronti dello Stato) erano riusciti a rompere la continuità rispetto al passato; mentre in realtà la loro opera si è collocata nella prospettiva della più assoluta continuità, concorrendo così al peggioramento continuo delle condizioni dell’Isola.

1.4. Di fronte all’insostenibilità della situazione e all’incapacità di coinvolgere tutti i sardi nell’elaborazione di un progetto con cui fare appello alle residue forze delle quali ancora dispongono per fronteggiare la crisi attuale nella prospettiva del rilancio dell’economia regionale, l’attuale Giunta, sorretta da chi finora non ha avuto altro motivo per sopravvivere che quello di proporre istanze separatiste, ricupera il vecchio slogan della zona franca integrale. Si badi bene, con questo particolare regime fiscale, che si pretende di acquisire facendo appello alle stese motivazione che sono state all’origine della concessione, dopo il secondo conflitto mondiale, della specialità dell’Autonomia e dell’ottenimento dell’intervento straordinario da parte dello Stato centrale, si prospetta per la Sardegna la possibilità di uscire dall’”attuale situazione di stallo economico”, attraverso il vantaggio competitivo che può derivare dal poter offrire servizi turistici a costi più bassi ed in particolare quelli da shopping. In altre parole, si pretende di potere ottenere l’uscita dallo stallo in cui versa ora la Sardegna attraverso vantaggi fiscali generalizzati, onde alleviare, si sostiene, il costo della vita dei sardi; in realtà, tali vantaggi sarebbero offerti indirettamente anche ai turisti, a spese dell’intera collettività nazionale, dimenticando che anche per la maggior parte di quest’ultima si pongono gli stessi problemi che affliggono i residenti in Sardegna. E’ questa una prospettiva di azione del governo regionale che ha scarse possibilità di successo, non solo per le difficoltà normative esistenti ora a livello nazionale e comunitario, ma anche e soprattutto per la sua insostenibilità politica, tanto a livello nazionale, che a livello dell’intera eurozona.

1.5. Diverse sono le opzioni che si offrono alla Sardegna se la sua classe politica evitasse di privilegiare scorciatoie impossibili sul piano normativo e politico e riuscisse, invece, a “capitalizzare” ciò di cui già dispone; ci si riferisce alla possibilità di dare corpo attuativo ed organizzativo alla realizzazione della zona franca doganale di Cagliari, facendone però un punto di coagulo dell’azione di tutti gli enti pubblici cui compete la decisione sul come fare decollare il particolare regime di esenzione nell’interesse, non solo dell’area cagliaritana, ma anche del restante territorio della Sardegna. Per dimostrare la validità di questa alternativa alla realizzazione solo potenziale di una zona franca integrale, è utile focalizzare l’attenzione sullo “stato dell’arte” esistente oggi in merito alla zona franca doganale di Cagliari ed analizzare le opportunità che essa può offrire nell’interesse di tutti; tutto ciò nella prospettiva che quanto può essere detto e fatto con riferimento all’attuazione della zona franca doganale cagliaritana potrebbe costituire il motivo perché sia attivata un’analoga procedura formale anche per gli altri siti, cioè per gli altri porti dell’Isola normativamente già individuati.

2. Le possibili operazioni in regime di esenzione doganale previste dal Codice comunitario

2.1. Storicamente, la funzione della zona franca doganale è stata quella di favorire la distribuzione e la commercializzazione delle merci. In epoche in cui era assai limitato lo sviluppo del settore industriale, mentre il volume dei traffici, soprattutto quello via mare, era caratterizzato da tecnologie arretrate, che rendevano lunghi e onerosi i tempi del trasporto, si avvertiva la necessità di “spezzare” le lunghe rotte commerciali; ciò al fine di consentire operazioni usuali sulle merci per il loro “confezionamento” in unità dimensionate alle condizioni di entrata nei vari mercati di collocamento. Poiché nella logica dei traffici commerciali e marittimi i prelievi doganali erano quelli più ricorrenti, non solo ai fini fiscali, ma anche ai fini protezionistici, la “franchigia doganale” era in effetti un valido strumento per facilitare le operazioni di distribuzione e commercializzazione. La franchigia forniva, ai Paesi che si trovavano al centro delle grandi rotte commerciali e che istituivano zone franche, opportunità generalizzate di aumenti dell’occupazione e del reddito.
Allo stato attuale, ipotizzare di poter attivare un processo di crescita e sviluppo di un’area in arretrata mediante l’istituzione di una zona franca doganale significa utilizzare uno strumento di politica economica, se non proprio “residuo storico” e obsoleto, certamente molto depotenziato; ciò per le ragioni che seguono.

2.2. Innanzitutto, il volume dei traffici commerciali si svolge, al presente, secondo standard radicalmente diversi rispetto al passato, in quanto è venuta meno l’esigenza di tappe intermedie di “manipolazione usuale” delle merci nel processo della loro distribuzione e commercializzazione.
In secondo luogo, l’incidenza degli specifici prelievi doganali rispetto all’intero ammontare dei prelievi fiscali si è ridotta a tal punto da non costituire più un fattore di attrattività economica particolarmente efficace.
Considerato il “depotenziamento” della zona franca doganale come strumento di politica economica, la costituzione di un’area extradoganale può risultare utile solo se caratterizzabile in termini di un “pacchetto allargato di esenzioni”, includenti, oltre che esenzioni dai diritti di confine (dazi doganali, sovrimposte di confine, prelievi agricoli, o qualsiasi tassa o misura di effetto equivalente), anche da imposte dirette ed indirette.

2.3. Per le vigenti regole adottate a livello europeo, le esenzioni dalle imposte dirette sono escluse, mentre sono possibili le esenzioni dai diritti di confine e le esenzioni temporanee dall’imposta indiretta sugli scambi (IVA).
Tutte le esenzioni contemplate possono riguardare:
- Le attività concernenti la distribuzione e la commercializzazione di merci importate da un’area extracomunitaria ed immesse in un’area interna alla Comunità cui sia stato concesso uno dei regimi di esenzione contemplati dall’articolo n. 135 del Codice doganale comunitario: transito, deposito (custodia temporanea, deposito doganale) e zone franche. Tutte le merci importate per la distribuzione e la commercializzazione in regime di esenzione secondo uno dei regimi previsti devono però essere riesportate all’esterno dell’area comunitaria; se invece esse vengono immesse all’interno dell’area comunitaria, gli importatori devono pagare tutti i benefici dei quali hanno goduto.
- Le attività di trasformazione delle merci importate, nel rispetto della normativa comunitaria sull’ammissione temporanea, sull’uso particolare e sul perfezionamento attivo e (passivo). Sia l’uso particolare che il perfezionamento attivo consentono di sottoporre le merci importate a operazioni di completamento e di trasformazione, con sgravio dai diritti di confine e dall’IVA, quando siano destinate ad essere esportate fuori della Comunità sotto forma di prodotti compensatori. Il titolare dell’autorizzazione a compiere operazioni di uso particolare e di perfezionamento attivo, infatti, può usufruisce dello sgravio qualora dimostri che i “prodotti compensatori” ottenuti con “l’uso particolare e il perfezionamento” delle merci importate sono diretti all’esportazione fuori dai confini comunitari.

3. La situazione esistente riguardo all’attuazione della zona franca di Cagliari

3.1. Com’è noto, con il Decreto legislativo del 10 marzo 1998, n. 75, è stata istituita la zona franca di Cagliari. Tale decreto detta le norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Autonoma della Sardegna per la parte concernente l’istituzione di zone franche. Il decreto stabilisce infatti che, in attuazione dell’articolo 12 dello Statuto speciale per la Regione Sardegna, possono essere istituite nell’area regionale zone franche, secondo le disposizioni di cui ai regolamenti CEE n. 2.913/1992 (Consiglio) e n. 2.454/1993 (Commissione), nei porti di Cagliari, Olbia, Oristano, Porto Torres, Portovesme, Arbatax ed in altri porti ed aree industriali ad essi funzionalmente collegati o collegabili.
Il decreto, infine, stabilisce: a. che la delimitazione territoriale delle zone franche che saranno istituite e la determinazione di ogni altra disposizione necessaria per la loro operatività saranno effettuate, su proposta della Regione, con separati decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri; b. che, in sede di prima applicazione delle norme di attuazione, la delimitazione territoriale della zona franca del porto di Cagliari è quella di cui all’atto aggiuntivo del 13 febbraio 1997, allegato all’Accordo di programma dell’8 agosto 1995, sottoscritto dalla Regione Sardegna e dal Ministero dei trasporti.

3.2. Nel febbraio 2000, per la gestione della zona franca, il Comitato Portuale dell’Autorità Portuale di Cagliari ha deliberato la costituzione della Soc. Cagliari Free Zone nella forma di Società Consortile Spa, che ha visto coinvolti, su basi paritetiche, la stessa Autorità Portuale e il CASIC, con la previsione, nello Statuto della società, della partecipazione alla medesima di “enti pubblici, economici e/o territoriali, e associazioni di rappresentanza imprenditoriali”.
Con Decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 7 giugno 2001 sono state emanate disposizioni che hanno reso operativa la zona franca di Cagliari, individuando e delimitando la zona franca all’interno dell’area del Porto Canale di Cagliari. Dopo diversi anni di interlocuzione, nel 2009 il Comitato Portuale ha approvato un nuovo Statuto della società Free Zone, col quale veniva previsto l’allargamento della compagine sociale, stabilendo una partecipazione pari al 26% per l’Autorità Portuale, per il CACIP (subentrato al CASIC) e per la Regione Autonoma della Sardegna, una partecipazione del 10% per l’Amministrazione Provinciale di Cagliari ed il Comune di Cagliari ed una partecipazione residua del 2% per la Camera di Commercio di Cagliari. Il nuovo Statuto è stato poi approvato nel novembre del 2009 dal Consiglio di Amministrazione del CACIP e nel dicembre dello stesso 2009 dal Consiglio di Amministrazione della Soc. Cagliari Free Zone. Allo stato attuale, le quote di partecipazione sono state rimesse in discussione e sono motivo di confronto, non sempre lineare e trasparente, tra gli enti partecipanti.

3.3. In virtù della normativa doganale comunitaria, la zona franca di Cagliari rappresenterà un’area separata dal territorio doganale della Comunità, in cui le merci extracomunitarie potranno essere considerate come merci non situate all’interno del territorio doganale comunitario. Tale circostanza dovrebbe orientare, nell’interesse di tutta la Sardegna, le principali Autorità pubbliche presenti nell’area cagliaritana (in particolare, l’Amministrazione comunale di Cagliari, l’Autorità Portuale di Cagliari, la Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Cagliari, ecc.) ad avviare la predisposizione di varie iniziative concernenti un uso integrato del porto, del porto canale, del lungomare della città e del suo interland, per consolidare e potenziare i vari settori del tessuto produttivo, con riferimento particolare all’Area vasta cagliaritana; ciò, dovrebbe avvenire con il prevalente coinvolgimento di tutte le iniziative imprenditoriali locali e regionali che vorranno orientarsi a svolgere operazioni di perfezionamento attivo o altre operazioni sulle merci extracomunitarie introdotte all’interno della zona franca.
A tal fine, le iniziative dovrebbero assumere valenza di scelte strategiche per tutte le Autorità pubbliche locali; ciò al fine di dotare l’area nella quale sarà identificata la zona franca di tutte le infrastrutture che si presume potranno essere utilizzate per promuovere e favorire una sempre più estesa attrattività degli investimenti extraregionali, finalizzati al perseguimento della crescita e dello sviluppo, non solo dell’intera Area vasta cagliaritana, ma anche di tutta la Sardegna.

4. Il ruolo di “polo attrattivo” della zona franca

4.1. La zona franca, perciò, allo stato attuale attende solo che si ponga un freno al “battage elettorale” sul “come”, “dove” e in “che modo” può essere attuata; attende anche che l’azione pubblica sia orientata perché essa diventi realmente operante e possa risultare un utile strumento per favorire l’avvio di un processo di crescita e di sviluppo che interessi l’intera area regionale.
Non si deve trascurare il fatto che in virtù della normativa comunitaria, la zona franca di Cagliari, se attuata e resa operativa, rappresenta realmente un’area separata dal territorio doganale della Comunità. Tale circostanza dovrebbe orientare l’Amministrazione comunale di Cagliari, di concerto con l’Autorità Portuale, ad avviare la predisposizione di varie iniziative concernenti un uso integrato del porto, del porto canale e del lungomare della città, per consolidare e potenziare i vari settori del tessuto produttivo con riferimento particolare, come già si è detto, all’Area vasta cagliaritana; ciò dovrebbe avvenire con il prevalente coinvolgimento di tutte le iniziative imprenditoriali locali che volessero orientarsi a svolgere operazioni di perfezionamento attivo o operazioni di trasformazione sotto controllo doganale su merci extracomunitarie introdotte all’interno della zona franca.

4.2. La costituzione di una zona franca all’interno del porto di Cagliari e la possibilità che possa risultare un utile strumento per favorire l’avvio di un processo di crescita e di sviluppo di un territorio identificato con l’Area vasta di Cagliari è legata, dunque, all’azione congiunta degli enti territoriali che più direttamente sono interessati al governo dell’Area cagliaritana.
Tali enti nel 2001 hanno raggiunto l’obiettivo della costituzione della zona franca e allo scopo di gestirne il funzionamento hanno anche costituito la Società Cagliari Free-zone spa, che, come si è visto, annovera la partecipazione, con “pesi” diversi, oltre che degli Enti già menzionati, di altri Enti territoriali, quali la Provincia di Cagliari e la Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Cagliari.
E su questo possibilità di fare decollare la z.f.d. di Cagliari che si deve insistere e non ampliare gli obiettivi finali che, per quanto l’ampliamento possa essere più lusinghiero, è di difficile realizzazione e non è neppure desiderabile sul pieno politico, poiché postula la tradizionale posizione “questuante” della Sardegna, finalizzata ad estendere all’Isola i regimi di esenzione che il Codice doganale europeo riserva ai “nidi d’aquila” di Livigno, Campione d’Italia e ad una parte del lago di Lugano; tali condizioni di esenzione sono state concesse ai siti indicati in virtù del loro particolare status di aree sfavorite, da assistere e sostenere solo con un po’ di turismo da shopping. Ciò, tra l’altro, eviterebbe alla Sardegna l’umiliazione dei rimbrotti che sono a volte indirizzati ai suoi amministratori disinformati, allorché nella foga di ottenere il regime di zona franca integrale esteso a tutta l’Isola fanno riferimento alla Valle d’Aosta.
La disinformazione è valsa a fare apprendere a coloro che chiedono che la Sardegna sia dichiarata zona franca come la Val d’Aosta d’esser in errore di fatto e di strategia. La Val d’Aosta, nonostante il dettato del suo Statuto, non è zona franca, in quanto non è mai stata emanata una legge d’attuazione dello Statuto, mentre lo Stato ha unilateralmente promulgato la legge n. 623 del 3 agosto del 1949, con la quale è consentita l’immissione nel territorio valdostano, per il fabbisogno locale, di una lista di prodotti nei limiti dei contingenti annui in esenzione dal dazio, dalle imposte di fabbricazione ed erariali di consumo e dalle corrispondenti imposte di confine.

5. Conclusioni

L’aspetto che più stupisce del “rilancio” della discussione sulla zona franca sono le energie e le iniziative che vengono profuse per il raggiungimento di obiettivi che sono già, se non totalmente, almeno parzialmente conseguiti. L’azione del governo regionale e di tutti gli altri enti locali mobilitati per acquisire alla Sardegna un regime di zona franca integrale, anziché essere finalizzata alla realizzazione delle cose che realisticamente possono essere fatte subito è invece orientata a proporre iniziative destinate a rimanere inascoltate. Se quanti hanno a cuore le sorti della Sardegna non indirizzeranno la loro azione in senso responsabile e concreto, essi finiranno col ridursi a semplici operatori politici che lasceranno la Sardegna nel tormento di cosa fare per tamponare il suo lento declino, sino a ridurre il problema delle realizzazione di una zona franca integrale estesa a tutto il territorio regionale a un semplice e inutile slogan, come è spesso accaduto nel passato alla vigilia delle consultazioni elettorali.