Andrea Pubusa

Non sarà facile per Cellino dimenticare questa guirnata in cui due giudici diversi gli danno insieme ragione (il Tar) e torto (la Procura della Repubblica). Il giudice amministrativo ha annullato il rinvio disposto dal Prefetto della partita Cagliari Roma del 23 settembre scorso. La Procura lo ha privato addirittura della libertà personale, accusandolo di tentativo di peculato in relazione all’esborso per la realizzazione della recinzione dello stadio di Ia Arenas. Qualcuno pensa che l’una cosa sia legata all’altra. Ma fra i due procedimenti non c’è alcun nesso. La Prefettura non si vendica delle decisioni del Tar e la Procura agisce autonomamente con un’indagine che è slegata dalla prima.
La sentenza del Tar ovviamente non chiude il contenzioso. In queste vicende il ricorso al Consiglio di Stato da parte del Ministero dell’Interno è scontato. Tuttavia, se la sentenza del Tar venisse confermata in appello, si riaprirebbe la questione della sconfitta a tavolino con la Roma, il cui procedimento in sede sportiva non è ancora definito.
Cosa dice il Giudice amministrativo? La sentenza è una bella lezione di diritto amministrativo, scritta con grande chiarezza da un giudice relatore colto (il dr. Gianluca Rovelli), e dunque è bene che la apprezziate nella sua interezza, senza tagli. Ecco la motivazione della sentenza.

Il ricorso del Cagliari Calcio “è fondato e merita accoglimento.
E’ in particolare fondata la censura, contenuta nell’unico articolato motivo in diritto, con la quale viene rilevata [dal Cagliari Calcio] l’illegittimità del provvedimento prefettizio per violazione dell’art. 7 bis L. 401 del 1989.
La violazione contestata è flagrante e il provvedimento non può che essere annullato.
Occorre procedere con ordine.
L’art. 7 bis della L. 401 del 1989 recita:
“Per urgenti e gravi necessità pubbliche connesse allo svolgimento di manifestazioni sportive, il prefetto, al fine di tutelare l’ordine pubblico e la sicurezza pubblica, può disporre, sentito il comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, integrato per la circostanza da rappresentanti del Ministero per i beni e le attività culturali e del CONI, il differimento dello svolgimento di manifestazioni sportive ad altra data ritenuta idonea ovvero, in situazioni connotate dalla permanenza del pericolo di grave turbativa, il divieto dello svolgimento di manifestazioni sportive per periodi ciascuno di durata non superiore ai trenta giorni”(articolo aggiunto alla legge, dall’art. 1-ter, D.L. 24 febbraio 2003, n. 28, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione).
Ebbene, la disposizione, di agevole lettura, prevede un provvedimento necessitato che il Prefetto può adottare “per urgenti e gravi necessità pubbliche”.
Per poter adottare tale provvedimento, il Prefetto deve rispettare una precisa sequenza procedimentale.
Lo schema è quindi classico. Esiste una norma attributiva del potere ed una regolativa del potere.
In presenza di “urgenti e gravi necessità pubbliche” il Prefetto può, tra l’altro, disporre “il differimento dello svolgimento di manifestazioni sportive ad altra data ritenuta idonea”. Se la disposizione si fermasse qui, nulla quaestio. Ma essa stabilisce esplicitamente (e non a caso) che per poter utilizzare tale potere debba essere “sentito il comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, integrato per la circostanza da rappresentanti del Ministero per i beni e le attività culturali e del CONI”.
Orbene, nel caso qui esaminato dal Collegio, è evidente che questo non sia avvenuto.
Occorre quindi interrogarsi su due questioni:

1) se da quella consultazione il Prefetto potesse prescindere perché la decisione non avrebbe potuto essere diversa da quella adottata (ciò che sostiene la difesa erariale sia nella memoria depositata il 18 novembre 2012 sia nella memoria depositata il 24 novembre 2012);

2) se quella consultazione non è stata possibile per la ristrettezza dei tempi a disposizione del Prefetto (ciò che ugualmente sostiene la difesa erariale nelle memorie sopra citate).

Ai due quesiti occorre rispondere negativamente ricorrendo a pacifici principi giuridici.

Una premessa di carattere generale è necessaria.
Occorre ricordare che nella sua accezione più ampia, il principio di legalità comporta il rispetto della tipicità e nominatività degli atti. In definitiva possono essere emanati solo gli atti espressamente previsti dalla legge e solo in presenza dei presupposti e per i motivi da questa indicati. Non sono ammessi, quindi, atti misti o innominati.
Quando l’ordinamento attribuisce un potere a un soggetto, esso ricollega al valido esercizio di quel potere la produzione di determinati effetti giuridici. Ma naturalmente, quegli effetti si producono se il potere è validamente esercitato (vale a dire se sono state rispettate non solo le norme che attribuiscono il potere ma anche quelle che lo regolano).
Ciò premesso, è evidente che nel caso di specie il potere sia stato esercitato al di fuori dei binari tracciati dalla legge. E ciò, lungi dal costituire una mera violazione procedimentale, incide, viziandolo irrimediabilmente, sul processo formativo della volontà dell’organo che ha adottato il provvedimento.
Vediamo perché.
Intanto il provvedimento che il Prefetto può adottare nei casi disciplinati dall’art. 7 bis della L. 401 del 1989 è caratterizzato da un’amplissima discrezionalità.
Ne segue che il provvedimento è tutt’altro che vincolato e che mai potrà essere effettuato quella sorta di giudizio prognostico che, in sostanza, pretende la difesa erariale, in ordine alla ipotetica non possibile diversità del provvedimento rispetto a quello poi materialmente adottato. L’ampia discrezionalità di cui gode il Prefetto richiede proprio che le valutazioni alla base della decisione siano effettuate perlomeno seguendo il tracciato predisposto dalla norma.
In altre parole, la legge richiede che siano acquisiti (prima di decidere) tutti gli interessi pubblici coinvolti e che all’uopo sia sentito il Comitato per l’ordine e la sicurezza pubblica, addirittura, per questi casi, in composizione integrata.
E’ evidente che in assenza di tale valida consultazione il provvedimento sia viziato per palese violazione di legge e difetto di istruttoria.
Si tratta quindi di rispondere al secondo quesito che ci si è posti e cioè se il poco tempo a disposizione per il Prefetto lo autorizzasse, in sostanza, a prescindere da quella consultazione.
La risposta non può che essere negativa.
Due sono le considerazioni da fare.
La prima a partire dall’analisi del dato letterale della disposizione violata.
La seconda in punto di fatto.
In ordine alla prima, è del tutto evidente che è la stessa disposizione di cui giustamente la società Cagliari calcio assume la violazione, a riferirsi a situazioni di “urgenti e gravi necessità pubbliche”.
Ebbene, è del tutto evidente, che rientri nella fisiologia dei procedimenti quali quello qui esaminato, che le decisioni debbano essere adottate d’urgenza. Non è dato neppure immaginare altrimenti, se non vi fossero gravi ragioni di urgenza, come si potrebbe addivenire a provvedimenti quali quello adottato. Siccome poi, il Comitato per l’ordine e la sicurezza pubblica è un organo collegiale dello Stato, avente funzioni consultive, istituito presso ogni prefettura-ufficio territoriale del governo e presieduto dal Prefetto, appare del tutto evidente che debba essere cura del presidente (il Prefetto) disporre le modalità di funzionamento dello stesso e, soprattutto, peritarsi di organizzare le riunioni d’urgenza (che, stante le funzioni del Comitato possono qualificarsi tutt’altro che imprevedibili).
La stessa legge poi (L. 121 del 1981) all’art. 20, stabilisce al comma 5 “Alla convocazione e alla formazione dell’ordine del giorno del comitato provvede il prefetto”.
Ebbene, non è, ad avviso di questo Collegio, sostenibile in diritto né, come vedremo, in fatto, che la decisione potesse essere adottata in difetto di consultazione del Comitato. Perché di questo si è trattato.
Il Comitato per l’ordine e la sicurezza pubblica, che, si ribadisce, doveva essere sentito per poter adottare il provvedimento qui all’esame, come risulta dal verbale (documento 6 produzioni della Prefettura) era composto, nell’occasione, dal Prefetto di Cagliari, dal Questore, dal Comandante provinciale dei Carabinieri, dal Comandante provinciale della Guardia di Finanza, dal Vice prefetto Vicario e da un funzionario verbalizzante. Mancavano alla riunione il Sindaco di Cagliari, il Sindaco di Quartu S. Elena, il Presidente della Provincia e i due rappresentanti del Ministero per i Beni e le attività Culturali e del Coni. Per giungere a tale conclusione è sufficiente consultare l’art. 20 comma 2 della L. 121 del 1981 che prevede:
“Il comitato è presieduto dal prefetto ed è composto dal questore, dal sindaco del comune capoluogo e dal presidente della provincia, dai comandanti provinciali dell’Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia di finanza, e del Corpo forestale dello Stato, nonché dai sindaci degli altri comuni interessati, quando devono trattarsi questioni riferibili ai rispettivi ambiti territoriali”.
L’art. 7 bis della L. 401 del 1989 prevede poi che per l’adozione del provvedimento di differimento delle manifestazioni sportive il Comitato operi in composizione integrata.
La Prefettura non ha dato alcuna prova della convocazione dei suddetti membri di diritto se non facendo riferimento a telefonate effettuate dal funzionario di turno.
Ma anche su questo (e veniamo alla situazione in fatto) premono considerazioni che questo Giudice non può esimersi dallo svolgere.
Anzitutto non vi è riferimento alcuno (pagina 15 della memoria dell’Avvocatura) a convocazioni o perlomeno tentativi di convocazione dei Sindaci di Cagliari e di Quartu S. Elena e del Presidente della Provincia. Il che fa concludere per la totale omessa convocazione degli stessi. Inoltre, non possono ritenersi giustificabili asserzioni quali “con riguardo al componente della commissione di vigilanza designato dal Ministero dei Beni culturali, il tentativo di attivare un contatto, attraverso l’unico recapito disponibile (quello del centralino dell’Ufficio di appartenenza) non sortisce esito positivo”. Ciò indurrebbe a concludere che il Presidente di un Organo di così grande importanza quale è il Comitato per l’ordine e la sicurezza pubblica sia sprovvisto dei contatti telefonici personali dei membri dello stesso e che, pertanto, le riunioni del Comitato andrebbero svolte solo in giorni feriali e in orari d’ufficio.
Risultato di questo stato di cose è che un organo consultivo che, per sua stessa natura, deve poter operare in situazioni di urgenza non può essere convocato proprio in situazioni di urgenza.
Tali circostanze, lungi dal giustificare l’operato dell’Amministrazione, lo aggravano.
E il risultato è che il provvedimento adottato dal Prefetto nel quale si legge:
“rilevato che i profili connessi alla delicata questione sono stati esaminati nel corso della riunione del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica” difetta proprio del regolare parere di quel Comitato nella riunione del quale erano assenti più di metà dei membri di diritto.
Ciò, lungi dal costituire una mera violazione procedurale, incide irrimediabilmente sul provvedimento finale che è invalido per violazione della norma regolativa del potere attribuito al Prefetto di adottare il provvedimento impugnato e conseguente viziata formazione della volontà.
Il ricorso deve, in definitiva, essere accolto sul punto con assorbimento delle ulteriori censure dedotte avverso lo stesso. Vale la pena precisare che, in realtà più che un assorbimento delle censure ulteriori, si tratta di un accoglimento del ricorso sul punto decisivo della controversia.
Ciò in quanto, le ulteriori doglianze esposte dalla ricorrente, inerenti in sostanza l’abnormità della valutazione del Prefetto, la sproporzione del provvedimento adottato che, in linea di principio, avrebbero anche potuto essere condivise da questo Giudice, non necessitano di essere esaminate poiché il vizio della volontà dell’organo è radicale tanto che, in ipotesi, la sproporzione della decisione contestata avrebbe potuto non essersi verificata se fossero stati sentiti (come era doveroso) tutti i membri del Comitato e, in particolare, i rappresentanti delle Amministrazioni locali”.
Per questi motivi il Tar ha annullato il decreto prefettizio di rinvio della partita Cagliari-Roma del 23 settembre scorso, che aveva determinato la sconfitta a tavolino del Cagliari per 0 a 3.