Gianfranco Sabattini

Come si ricorderà, il Prof. Paolo Savona nella primavera scorsa salì alla ribalta nazionale e non solo, per le sue posizioni sull’Europa, ritenute del Presidente Mattarella incompatibili con l’incarico a Ministro delle Finanze. Ora Savona ha precisato in un documento le sue posizioni. Ce ne parla il Prof. Sabattini, autorevole economista dell’Ateneo cagliaritano, in questo commento.

Di recente il Ministro per gli Affari Europei, Paolo Savona, ha dato alle stampe in documento, predisposto già dal settembre dello scorso anno ed inoltrato alle Autorità europee per conto del Governo italiano, dal titolo “Una politea per un’Europa diversa, più forte e più equa”. Il documento contiene un’analisi critica della struttura istituzionale europea e un insieme di proposte volte a riformarla, al fine di rendere più efficaci le politiche comunitarie, conformandole, appunto, alla realizzazione di un’Europa “più forte e più equa”.
Stando ai giornali, il Ministro Savona, dopo aver spedito il documento alle Autorità europee, sarebbe andato all’inizio del nuovo anno nelle loro sedi ufficiali, per illustrarlo e ribadire che il Governo italiano “assumerà tutte le iniziative utili per dare vita a un Gruppo di lavoro ad alto livello, composto dai rappresentanti degli Stati membri, del Parlamento e della Commissione, che esamini la rispondenza dell’architettura istituzionale europea vigente e della politica economica con gli obiettivi di crescita nella stabilità e di piena occupazione esplicitamente previsti nei Trattati”.
A sostegno dell’intento prefigurato nel documento, Savona illustra puntualmente, non solo le ragioni che hanno ispirato, dopo il secondo conflitto mondiale, la firma dei Trattati di Roma del 1957, ma anche le contraddizioni che hanno caratterizzato il processo di costruzione dell’Unione Europea, lentamente emerse e aggravatesi nel tempo, tra l’assetto istituzionale che l’Unione si è data e le politiche attuate.
Si tratta di contraddizioni che Savona ha sempre evidenziato, soprattutto dopo la crisi finanziaria globale esplosa nel 2008, sostenendo come i limiti delle istituzioni europee e la natura insoddisfacente delle politiche comunitarie attuate fossero da ricondursi alle regole fissate dal Trattato di Maastricht (stipulato nel 1992) e riguardanti il governo della moneta unica e della corrispondente area valutaria.
Di fronte agli effetti della Grande Recessione prodotti sui sistemi economico-sociali di alcuni Paesi dell’Unione, tra i quali l’Italia, il Governo italiano, pur riconoscendo “che il mercato comune, di cui l’euro è parte indispensabile, è componente esenziale dello sviluppo dell’Italia”, ritenendo che l’assetto istituzionale europeo non sia più conforme alle istanze di “un’Europa diversa, più forte e più equa”, “intende trovare una forma di collaborazione con i 27 Stati membri per studiare e risolvere le debolezze istituzionali e politiche che si riflettono in un saggio di crescita reale [dell’intera area dell’Unione] permanentemente inferiore al resto del mondo sviluppato, con sacche elevate di disoccupazione”; si può anche aggiungere con una diversa distribuzione tra i Paesi membri, sia del “saggio di crescita”, che delle “elevare sacche di disoccupazione”.
Savona illustra l’incongruenza delle istituzioni europee, rispetto alle finalità stabilite nei Trattati fondativi dell’Unione, sulla base di argomentazioni largamente condivise dall’establishment politico ed economico nazionale, ma il cui accoglimento sul piano dell’azione politica ha stentato a legittimarsi; ciò, a causa di valutazioni puramente opportunistiche, per cui il riconoscimento dei limiti della struttura istituzionale europea, pur condivisa senza darlo a vedere dai governi del passato, questi, per acquietare l’opinione pubblica, non hanno esitato sul piano delle relazioni tra i diversi Paesi dell’Unione a schierarsi sempre un favore delle posizioni conservatrici di quei Paesi europei (segnatamente Germania e Paesi satelliti) che hanno avuto interesse a conservare lo status quo.
E’ interessante riassumere le considerazioni che Savona da tempo sta rendendo di dominio pubblico sui limiti dell’impianto istituzionale europeo, sperando che la necessità della riforma radichi ancor più nell’opinione pubblica il convincimento dell’ineluttabilità del loro accoglimento, nell’interesse di tutti i Paesi dell’Unione.
Nel complesso, il discorso critico-propositivo del documento del Ministro non si sottrae, tuttavia, a qualche plausibile dubbio, riguardo soprattutto all’affermazione che l’eliminazione dei limiti propri del funzionamento delle istituzioni europee possa servire, oltre che a realizzare “un’Europa diversa, più forte e più equa”, anche ad assicurare all’area-euro condizioni utili all’attuazione di una politica economica comunitaria orientata a promuovere una “crescita nella stabilità” in presenza di una piena occupazione, così come previsto dai Trattati. Per perseguire quest’ultimo obiettivo, considerate le condizioni di operatività dei moderni sistemi industriali ad economia di mercato, non basta una correzione dell’apparato istituzionale; si rende anche necessaria a livello comunitario una diversa politica sociale rispetto a quella sin qui praticata.
Sul piano della riforma istituzionale, Savona sostiene a ragione che l’architettura istituzionale dell’Unione è stata fondata sulla libera competizione di mercato; in ques’ambito, un gruppo di 19 Paesi ha adottato una moneta comune, convenendo che la stabilità monetaria fosse garantita dall’accettazione della “clausola della convergenza”, in virtù della quale tutti Paesi aderenti si obbligavano a rispettare i famosi parametri fissati dal Trattato di Maastricht. Due di questi parametri risultavano particolarmente restrittivi per la politica monetaria e finanziaria dei singoli Paesi facenti parte del gruppo: uno riguardava il governo del disavanzo corrente della pubblica amministrazione (espresso in termini di rapporto tra il disavanzo pubblico annuale ed il PIL); l’altro, la consistenza del debito pubblico consolidato (espresso in termini di rapporto tra il debito pubblico lordo ed il PIL).
La “clausola di convergenza” ha imposto, innanzitutto, ai Paesi che all’epoca della decisione di adottare la moneta unica avevano un disavanzo pubblico corrente maggiore del 3% del PIL, di diminuire tale disavanzo sino a raggiunge un livello prossimo o minore del parametro pattuito (nel caso in cui un Paese, come ad esempio l’Italia, si fosse trovato nella condizione di diminuire il proprio debito consolidato senza disporre di un conveniente tasso di crescita del PIL); in secondo luogo, la “clausola” imponeva che i Paesi che avessero avuto un debito pubblico consolidato maggiore del 60% del PIL, dovessero ridurlo sino a raggiungere un livello prossimo al parametro pattuito. L’Italia, Paese eccedentario rispetto ad entrambi i parametri, avrebbe potuto rispondere agli obblighi senza traumi, se fosse riuscita a crescere a tassi più elevati dei Paesi aderenti all’area dell’euro con debiti pubblici meno eccedentari. La bassa crescita sperimentata nel corso degli anni Novanta ha comportato – afferma Savona – che l’Italia e gli altri Paesi ad alta esposizione debitoria, abbiano potuto rispettare i vincoli imposti dai due parametri, non grazie ad un’espansione della domanda aggregata, ma “attraverso politiche deflattive, che hanno reso oltremodo oneroso e difficile la sostenibilità del rientro dalle due posizioni debitorie eccedentarie”.
La risposta delle Autorità europee alle difficoltà dell’Italia e degli altri Paesi che versavano nelle sue stesse condizioni è stata che occorresse affrontare il rientro attraverso una politica di riforme; ossia, con politiche collocate dal lato dell’offerta, “per modificare i coefficienti delle funzioni di comportamento degli operatori privati (lavoro e capitale) e pubblici (amministrazione statale) e per rendere meno pesante l’onere sul bilancio pubblico della rete di welfare, in contrasto con gli obiettivi dei Trattati”. Al contrario, secondo Savona, la risposta più ovvia avrebbe dovuto provenire dal lato della domanda, realizzando “un’incisiva politica della domanda aggregata europea”. L’Italia e gli altri Paesi nelle sue stesse condizioni, con la politica deflativa imposta dall’Europa, hanno subito le conseguenze di un “minor saggio reale di sviluppo e di inflazione e di una maggiore disoccupazione”, a causa del mancato coordinamento tra politica monetaria e politica fiscale e della subordinazione della seconda alla prima. Questa situazione ha creato la paralisi di Paesi con eccesso di debito, aggravata dal “mancato riciclo sulla domanda dei rilevanti avanzi di bilancia corrente estera da parte di Paesi come l’Olanda e la Germania”.
Di fronte a questa situazione, secondo il Ministro per gli Affari Europei, nel momento attuale l’Italia necessita di una politica economica orientata alla promozione della crescita, secondo “una visione concordata per il perseguimento del bene comune europeo”. A tal fine, per questa nuova politica economica basterebbe, afferma Savona, “rendere espliciti gli strumenti da attivare per raggiungere gli obiettivi indicati nei Trattati esistenti”. Per la riforma dell’architettura istituzionale dell’Unione, invece, “sono necessari nuovi accordi”, che Savona illustra nel modo che segue, spiegandone le ragioni.
La specificità dell’apparato istituzionale europeo consiste nel non essere supportato da uno Stato; si tratta, perciò, di un apparato “che poco si raccorda con il riferimento frequente alle idee federaliste del Gruppo di intellettuali che ha dato vita al Manifesto di Ventotene”. Per questo motivo, l’Unione non è normalmente nella condizione di risolvere i problemi nascenti dalle sue vicende interne ed esterne, in quanto sempre condizionata “dagli equilibri politici vigenti” all’interno dei singoli Stati membri nel momento in cui le decisioni vengono assunte. E’ quanto è accaduto, ad esempio, quando si è trattato di applicare gli accordi del Trattato di Maastricht, per il quale i suoi ideatori hanno ritenuto sufficiente la realizzazione di un’architettura istituzionale che non fosse nulla più di un “campo di gioco”, per realizzare gli obiettivi di crescita, di piena occupazione e di benessere sociale, attribuendo alla moneta comune, l’euro, la specifica funzione di propiziare l’avvento di un’Europa “Patria comune”. Poiché queste aspettative non si sono realizzate, la rigidità delle “regole di Maastricht” ha finito con l’ostacolare la convergenza economica dei Paesi membri dell’area valutaria dell’euro, impedendo l’unificazione politica e peggiorando le condizioni economiche e sociali di alcuni Stati, tra i quali l’Italia.
Nelle more del raggiungimento dell’obiettivo dell’unificazione politica, la salvaguardia della moneta unica ha imposto la necessità di una strategia comunitaria alternativa, unicamente concentrata sulle modalità di applicazione degli accordi di Maastricht; ciò al fine di rendere possibile, a livello dei singoli Stati, una politica monetaria e fiscale condivisa dalle Autorità europee ed idonea a consentire la “convergenza delle condizioni di vita dei cittadini europei”, sufficiente a “rivitalizzare il consenso necessario per l’Unione Europea e l’euro”. La strategia alternativa non è stata, però, priva di conseguenze negative: “Trascorso un quarto di secolo dall’avvio del mercato unico e quasi un quinto dall’introduzione dell’euro si può affermare – sottolinea Savona – che l’obiettivo della stabilità monetaria è stato approssimato”, al prezzo però del sacrificio sull’altare di questa approssimazione degli “obiettivi di crescita reale, occupazione e benessere materiale e sociale”.
I motivi del mancato raggiungimento di tali obiettivi sono da ricondursi all’assenza di una politica collocata dal lato della domanda; per sostenere quest’ultima sarebbe stato necessario che uno degli istituti principali dell’Unione, la Banca Centrale Europea, fosse stato dotato della funzione di “prestatore di ultima istanza”, per attuare una politica monetaria espansiva; possibilità, questa, impedita “dalla proibizione di creare base monetaria attraverso il canale del Tesoro e da altri condizionamenti”. E’ questa la causa per cui i Paesi membri dell’area valutaria dell’euro afflitti, come l’Italia, da una bassa crescita e da una disoccupazione insostenibile si sono chiusi “in un’assurda difesa della sovranità nazionale nella speranza che questa sia la soluzione” dei loro problemi.
In conclusione, secondo Savona, considerato che il completamento dell’unione politica dell’Europa e la ridefinizione della struttura istituzionale sono obiettivi non perseguibili nel breve periodo, nell’immediato occorrono azioni che non approfondiscano i vincoli già esistenti, ma al contrario accrescano le opportunità per tutti i Paesi che fanno parte dell’Unione. Inoltre, dato che il rispetto dei vincoli europei impedisce ai Paesi maggiormente in crisi di destinare risorse adeguate alla soluzione del problema della “piena occupazione” e, nel caso dell’Italia, di quello dell’emigrazione, rendendone di fatto impossibile la soluzione, è inevitabile che la loro incombenza diventi causa di disgregazione dell’Unione.
Per questo motivo, afferma Savona, al fine di evitare che la disgregazione peggiori, il Governo italiano è giunto alla determinazione di chiedere che, a livello dell’intera Unione, siano assunti specifici impegni per risolvere tali problemi; mentre per la riforma dell’architettura istituzionale e l’adozione di una politica economica orientata al perseguimento degli obiettivi di “crescita nella stabilità e di piena occupazione”, esso si riserva di assumere tutte le iniziative per la costituzione di un “Gruppo di lavoro”, con la partecipazione dei rappresentanti degli Stati membri, perché si elabori una proposta di riforma istituzionale da sottoporre al Consiglio europeo, possibilmente prima delle prossime elezioni.
L’analisi del Ministro Savona sulle ragioni per cui l’Italia e gli altri Paesi che versano nelle sue stesse condizioni non riescono a risolvere i problemi del rilancio della crescita e del perseguimento della piena occupazione, a causa dei vizi genetici dei quali sono portatrici le istituzioni europee, non avrebbe potuto essere più chiara e convincente; essa merita quindi una ben più attenta riflessione, anche da parte di coloro che in Italia hanno sinora privilegiato la sudditanza al volere dei Paesi forti dell’Unione, preferendo perseguire la conservazione della capacità del Paese di indebitarsi sui mercati finanziari internazionali avvalendosi del loro placet, anziché perseguire gli obiettivi del rilancio della crescita e del pieno impiego del fattore produttivo lavoro.
Proprio su quest’ultimo obiettivo, il perseguimento della piena occupazione, pur indicato tra i fini dei Trattati europei, vien fatto di osservare che è assai dubbio che esso, considerate le modalità di funzionamento delle moderne economie industriali integrate nel mercato mondiale, possa essere realizzato nel medio-lungo periodo con azioni collocate dal lato dell’offerta, quali sono quelle volte a riformare la struttura istituzionale europea. In altri termini, poiché non sarà possibile garantire, come nel passato, una piena occupazione della forza lavoro, dovrebbe essere avanzata la proposta di attuare una politica europea aperta alla soddisfazione del bisogno di reddito per tutti coloro che, indipendentemente dalla loro volontà, ne sono strutturalmente privi. Questo problema potrebbe essere risolto con una politica economica europea orientata ad assegnare un reddito di cittadinanza universale e incondizionato a tutti i cittadini europei, che non si configuri però come “misura” welfarista dello stesso tipo di quella adottata dall’attuale governo sotto il nome improprio di reddito di cittadinanza.
D’altra parte, stando alle idee suggerite dallo stesso Savona per il rilancio della crescita, un reddito di base universale e incondizionato sarebbe una “misura” di politica economica dal lato della domanda, che potrebbe risultare utile ai fini della giustificazione di un’attività d’investimento collocato dal lato dell’offerta per la realizzazione di una società basata sull’istruzione e sull’apprendimento (knowledge based society); gli effetti di quest’ultima, combinandosi con quelli del reddito di cittadinanza, potrebbero giustificare l’espansione di attività autodirette da parte dei cittadini che non riuscissero o non volessero inserirsi nel mercato del lavoro.
L’ipotesi qui suggerita non è che uno degli esempi in cui una politica economica europea volta a rilanciare la crescita potrebbe essere fondata su un funzionale equilibrio delle decisioni di investimento pubblico, collocato in parte dal lato dell’offerta e in parte dal lato della domanda. Può darsi che una siffatta politica economica continui ad essere considerata velleitaria, ma il problema del come superare, complice l’approfondimento della globalizzazione, la disoccupazione strutturale, dovrà necessariamente essere affrontato dall’Europa, attraverso una riforma, sia dell’impianto istituzionale, che delle modalità di distribuzione del prodotto sociale.