Gianfranco Sabattini

In Italia, la scelta di dare vita con la Costituzione repubblicana ad un ordinamento regionale potrebbe dare l’impressione che con esso si sia voluto realizzare quel processo di decentramento istituzionale che ha sempre “tormentato” la vita politica nazionale. sin dall’inizio dell’Unità del Paese. Tuttavia, l’ordinamento regionale, pienamente attuato a partire dagli anni Settanta, con successivi “aggiustamenti”, culminati nella modifica, nel 2001, del Titolo V della Costituzione, ha prodotto solo l’illusione che segnasse la sconfitta del mito del centralismo.
Con l’istituzione delle regioni, infatti, si pensava che la forma dell’organizzazione dello “Stato unitario” avesse iniziato a cedere spazio a processi di decentramento istituzionale che, oltre che in Italia, interessavano altri Paesi europei, riducendo, e in qualche caso annullando, la differenza tra Stato unitario e Stato federale e inducendo a pensare che fosse stata aperta la strada verso il governo locale.
Ovviamente, Stato federale e Stato regionale non sono la stessa cosa; ciononostante, il processo di decentramento, realizzatosi dopo il secondo conflitto mondiale, ha aperto la strada verso dinamiche istituzionali che sono valse a modernizzare il Paese in senso democratico, attraverso il trasferimento di poteri istituzionali verso le autonomie territoriali.
La tendenza al decentramento si è concretizzata con modalità diverse nei diversi Paesi, non secondo una unica regola generalizzata. Infatti, in alcuni casi, la tendenza si è materializzata nella capacità di rappresentanza dei governi locali nei confronti dello Stato centrale; in altri, nell’erogazione delle prestazioni previste dal sistema di protezione sociale adottato; oppure, nell’ampliamento delle basi territoriali al cui interno i governi locali hanno potuto esercitare le loro competenze.
La tendenza ha però assunto caratteri del tutto specifici nel caso dell’Italia, dove la distribuzione delle competenze tra centro e periferia è avvenuta senza una preventiva riorganizzazione del territorio; fatto, questo, che ha reso quasi irreversibile la “polverizzazione” delle istituzioni locali; fenomeno che, né lo Stato unitario post-risorgimentale, né lo Stato repubblicano del secondo dopoguerra, né l’ordinamento regionale inaugurato dopo gli anni Settanta sono riusciti a rimuovere.
Inoltre, la conservazione del “nanismo istituzionale” del governo locale si è coniugato con una crescente conflittualità tra i diversi livelli di competenza, causata dall’accavallarsi di funzioni, ma anche e soprattutto dal succedersi di continue modifiche istituzionali. Nonostante il superamento dell’assetto verticistico dello Stato unitario, la strada verso il governo locale continua così ad essere ostacolata dalla contrapposizione di due posizioni politiche: quella della conservazione contro ogni necessaria innovazione, da un lato, e quella che invece trova conveniente per i singoli territori la conservazione dell’originaria dimensione, come unica via che i loro residenti possono convenientemente percorrere per accedere ai vantaggiosi trasferimenti pubblici, a compensazione del proprio stato di arretratezza.
In Italia, la discussione sulla natura del decentramento istituzionale ha sempre accompagnato, sia pure in modo discontinuo, il confronto politico, sin dal momento in cui stava per compiersi il processo di Unità nazionale; a fronte della soluzione unitaria che le forze monarchiche intendevano dare al problema dell’organizzazione dello Stato, si è contrapposta la posizione democratica di chi pensava di salvaguardare, attraverso la soluzione federalistica, l’eccessivo potere dello Stato unitario, opponendogli una pluralità di poteri locali; ciò, però, senza tener conto che la frantumazione istituzionale, anziché realizzare un funzionale equilibrio fra centro e periferia, avrebbe potuto mettere capo, come poi si è verificato, alla paralisi decisionale della periferia.
L’idea federalistica si è riproposta dopo l’avvento della Repubblica; nonostante il diverso clima politico e culturale, anche allora, per ragioni politiche, l’idea non si è concretizzata, o quantomeno è stata realizzata nella forma di un ordinamento regionalistico, per lo più attuato nella forma di un decentramento decisionale di tipo amministrativo. L’idea è stata riproposta sul finire del secolo scorso, per essere accolta, nel 2001, nei limiti in cui è stato modificato il Titolo V della Costituzione, che è valso a sovrapporre all’”impianto regionalistico” innovazioni istituzionali d’ispirazione federalistica.
Il risultato è stato deludente, a causa dei conflitti di competenza insorti tra centro e periferia; conflitti che hanno causato il peggioramento dei problemi che hanno sempre condizionato la funzionalità dello Stato unitario e reso più complessa la determinazione del modo in cui assegnare alla periferia una capacita decisionale politica originaria, oltre che amministrativa.
L’accoglimento dell’idea federalista e l’individuazione delle modalità con cui essa può essere riproposta trovano ora un ostacolo anche nella “confusione” calata sul riordinamento istituzionale del Paese, dopo il risultato del referendum costituzionale del 4 dicembre del 2016, che ha reso quasi “indipanabile” l’intreccio tra i propositi delle forze politiche e la bocciatura dei provvedimenti costituzionali che ne avrebbero dovuto incorporare l’accoglimento.
La crisi istituzionale, seguita alla riforma costituzionale del 2001, ha avuto tra l’altro conseguenze negative sull’operatività dei meccanismi di attuazione degli strumenti d’intervento previsti dalla “nuova programmazione”, inaugurata con la legge n. 662/1996, i quali avrebbero dovuto costituire il supporto principale di una nuova fase dello sviluppo locale. Nell’impossibilità di dare corpo alla costituzione di una soggettività istituzionale a livello locale, le politiche di crescita e sviluppo deo territori hanno perso ulteriormente di incisività, mancando di supportare iniziative economiche che fossero in grado di conservarsi autonomamente sul mercato, oltre il tempo di erogazione delle risorse pubbliche destinate alle singole iniziative finanziate.
In conseguenza di ciò, il “paradigma dualista” ha assunto una rinnovata centralità, sia in riferimento all’intera area del Mezzogiorno, rispetto al resto del Paese, sia in riferimento agli squilibri territoriali, peggiorati, all’interno delle singole regioni meridionali. Perciò, lo sviluppo locale, malgrado le direttive europee, sta vivendo in Italia una parabola discendente, che non trova riscontro in nessun altro Paese comunitario; questa situazione, in assenza di rimedi istituzionali nazionali, sottolinea la necessità indifferibile che, a livello dei singoli luoghi all’interno delle regioni, siano costruite delle istituzioni adeguate a promuoverne e a supportarne il processo di crescita e sviluppo a livello locale.
Diventa perciò cruciale la creazione di queste istituzioni, congiuntamente all’individuazione delle modalità procedurali con cui affrontarla. In questa prospettiva, spetta ad ogni regione meridionale, in quanto livello più prossimo ai luoghi arretrati, dotare le sue singole aree su-regionali delle istituzioni necessarie. La crisi dell’assetto istituzionale nazionale, perciò, rilancia secondo una nuova prospettiva, le funzioni della regione. Quest’ultima infatti viene a configurarsi, da un lato, come centro svolgente un “ruolo di regia” e di coordinamento tra tutti i progetti espressi dal basso dai singoli luoghi ricadenti all’interno del suo territorio; da un altro lato, la regione divine un polo di equilibrio dinamico tra le forze che tendono all’accentramento verticistico del potere decisionale e le possibili derive localistiche che, sempre al suo interno, possono verificarsi.
La difficoltà connessa con la creazione del nuovo assetto istituzionale dipende anche dal tempo necessario a realizzare il cambiamento di prospettiva nell’approccio alla progettazione delle azioni volte ad attivare la crescita e lo sviluppo locale. Al riguardo, occorrerà tenere presente che, sia la creazione delle nuove istituzioni, sia il consolidamento del loro normale funzionamento richiederanno tempi lunghi; anche in considerazione del fatto che l’esperienza sinora vissuta per promuovere, senza successo, lo sviluppo locale non ha richiesto tempi più brevi.
Perciò, l’uscita dall’attuale stato di confusione istituzionale in cui versano le regioni, soprattutto quelle meridionali, deve significare un “ritorno al territorio”, conciliandolo con una nuova prospettiva di politica economica regionale, che sia il risultato di scelte effettuate dai singoli territori sub-regionali. A tal fine, non potrà essere evitato un riordino delle autonomie locali, realizzato sulla base dei paradigmi propri della moderna geografia territoriale, quali quelli espressi dai concetti di “bio-area urbana” e di “spessore istituzionale”: il primo impiegato per definire in modo oggettivo le specificità di ogni contesto territoriale dell’intera area regionale, congiuntamente alla individuazione della sua dimensione materiale; il secondo finalizzato ad individuare l’insieme delle istituzioni più adatte a consentire il governo dal basso dello sviluppo sociale ed economico di ogni singola area locale.
Se il primo paradigma, quello di bio-area, serve a determinare le specificità proprie di ogni territorio e della sua dimensione, il secondo consente di individuare la qualità delle istituzioni locali, al fine di configurarle, rispetto alla società civile, in termini di una loro “prossimità”, sufficiente a trasformarle in strumenti di apprendimento dei residenti, riguardo al modo di valorizzare le risorse disponibili, attraverso l’attivazione di un processo innovativo che, coinvolgendo l’intera comunità locale, porti ad una valorizzazione ottimale dei “saperi locali”.
Intese in tal modo, le istituzioni locali dovranno essere tali da riuscire a stimolare comportamenti sociali che supportino le forme di apprendimento interattivo dei soggetti residenti in ogni area sub-regionale. La nuova struttura istituzionale per determinare lo sviluppo economico dei singoli territori dovrà infine risultare coerente con uno sviluppo equilibrato delle relazioni e dei rapporti di tutti i centri residenziali di ogni area sub-regionale. In questo senso, lo “spessore istituzionale” dovrà fare emergere dalle relazioni e dai rapporti tra i centri residenziali l’immagine di una “città diramata”, intesa come “cluster”, ovvero come gruppo spaziale di attività produttive e residenziali tra loro interconnesse.
Una simile riorganizzazione territoriale consentirà la riduzione dell’incertezza sociale ed economica, la promozione di processi di apprendimento collettivo, a vantaggio di tutti i residenti locali, ma anche di ostacolare l’abbandono dei singoli centri da parte dei loro residenti originari. Infine, le nuove istituzioni potranno contribuire ad approfondire la coesione sociale dei componenti la società civile di ogni territorio, nonché a curare la sostenibilità ambientale del proprio processo di crescita e sviluppo.