Gianfranco Sabattini

Lo sviluppo locale alla fine degli anni Ottanta, anche per iniziativa dell’Unione Europea, ha assunto una rilevanza crescente nelle politiche d’intervento a favore delle regioni ancora in ritardo sulla via della crescita e dello sviluppo; non casualmente, anche in Italia, terminava la prassi dell’intervento straordinario realizzatasi a favore delle regioni meridionali e consolidatasi dopo l’esperienza propria della Cassa del Mezzogiorno dell’inizio degli anni Cinquanta. Veniva infatti inaugurata una nuova forma d’intervento, detta della programmazione negoziata, fondata sulla logica dei Patti territoriali e di altri numerosi strumenti, con la specifica finalità di promuovere l’economia dei territori subregionali.
La legge n. 662/1996, che disciplinava le nuove modalità d’intervento a favore dei territori locali afflitti da situazione di arretratezza economica, prevedeva infatti la possibilità di accedere a finanziamenti pubblici per la realizzazione di progetti per l’attuazione di interventi infrastrutturali e imprenditoriali integrati. La predisposizione del progetti, precisano Domenico Cersosimo e Guglielmo Wolleb, entrambi economisti, dell’Università di Calabria, il primo, e di Parma, il secondo, in “Democrazia deliberativa e sviluppo locale” in “Lavoro, welfare e democrazia deliberativa” (curato nel 2010 da Edoardo Ales, Marzia Barbera e Fausta Guarriello), era affidata all’iniziativa spontanea di attori locali, che fossero stati in grado “di avviare un processo di concertazione fra i soggetti istituzionali ed economici interessati […] e di creare una società di gestione capace di realizzarl(i)”.
La normativa dei “Patti” – affermano gli autori – sottolineava la necessità che la prassi della loro attuazione si fosse attenuta obbligatoriamente, lungo tutte le fasi di realizzazione degli investimenti, a particolari regoe, lasciando trasparire che la ratio della nuova legge a favore delle aree arretrate subregionali non suggerisse solo il perseguimento di obiettivi economici, ma anche la promozione della propensione degli attori locali ad attivare processi decisionali che migliorassero le loro capacità olitiche ed operative.
Si trattava di una ratio radicalmente diversa da quella propria delle leggi che avevano disciplinato precedentemente le modalità di attuazione degli interventi straordinari; la ratio della nuova legge implicava il superamento della “debole e declinante correlazione” che si supponeva esistesse tra “dimensione dei flussi dei trasferimenti finanziari destinati annualmente al Mezzogiorno e i risultati ottenuti in termini di rafforzamento e ampliamento della struttura produttiva”. Si prendeva atto che i criteri seguiti negli anni precedenti l’entrata in vigore della nuova legge sulla programmazione negoziata erano valsi a “canalizzare” le risorse verso “sistemi socio-istituzionali a bassa produttività”, che ne pregiudicavano un utilizzo efficace o, peggio, ne producevano “uno discorsivo e dannoso”.
L’orientamento della nuova legge in pro dei territori locali era suggerito dal riconoscimento che, più che la scarsità delle risorse, gli elementi che difettavano nel supportare la crescita e lo sviluppo locale erano, in particolare, la bassa qualità degli operatori locali e delle classi politiche delle regioni alle quali appartenevano i singoli territori subregionali, la limitata capacità delle burocrazie regionali e il basso grado di fiducia nutrito dagli operatori locali nei confronti delle istituzioni regionali sovraordinate. Le nuove regole che disciplinavano l’intervento pubblico a sostegno dei territori arretrati presentavano, rispetto alla passata esperienza, diversi elementi innovativi.
Questi elementi implicavano, in primo luogo, la riconduzione del ritardo sulla via della crescita e dello sviluppo delle aree surbregionali arretrate, non tanto ai limiti interni alle singole aree, alle carenze delle loro istituzioni ed alla bassa qualità dei loro attori, quanto all’eccessivo centralismo con cui venivano erogati i trasferimenti pubblici, responsabile dell’aggravamento delle carenze locali. In secondo luogo, e qui stava la reale novità della legge sulla programmazione negoziata, gli elementi innovativi delle nuove regole d’intervento comportavano il riconoscimento del fatto che – affermano Cersosimo e Wolleb - le variabili socio-istituzionali e antropologiche locali fossero state assoggettate, a causa del centralismo decisionale che aveva caratterizzato le forme d’intervento del passato, a una forte path dependancy, che aveva comportato “tempi di cambiamento così lenti e lunghi da risultare incommensurabili con quelli attesi dalle politiche pubbliche”. Infine, la terza novità delle nuove regole d’intervento sarebbe consistita, a parere degli autori, nel fatto che la trasformazione socio-istituzionale e antropologica “seguisse logicamente e temporalmente quella produttiva, che il primum mobile del cambiamento fosse l’economia, in particolare l’industria, che proprio per questo andava sostenuta con generose e sistematiche incentivazioni finanziarie”.
L’approccio alternativo ai problemi della crescita e dello sviluppo locale focalizzava, quindi, a parere di Cersosimo e Wolleb, l’attenzione sui vincoli specifici di carattere socio-politico delle regioni arretrate, “giudicandoli pregiudiziali” rispetto al cambiamento economico delle aree locali. Nell’ambito del nuovo approccio, l’introduzione di nuove relazioni istituzionali tra livello locale e livello regionale avrebbe dovuto rappresentare il presupposto per promuovere la propensione degli attori regionali e locali ad interiorizzare modelli di comportamento più favorevoli alla crescita ed allo sviluppo, sia dei singoli luoghi subregionali, che, conseguentemente, delle aree regionali. A tal fine, la politica nazionale avrebbe dovuto preventivamente farsi carico dei vincoli istituzionali alla crescita e allo sviluppo, cercando di agire, non solo sul sistema socio-politico delle regioni arretrate e sul modo di operare delle loro istituzioni, ma anche sulla “natura e l’architettura” dei rapporti tra istituzioni regionali e quelle locali. In questo modo, “quelle che erano variabili esogene nel modello d’intervento pubblico tradizionale” sarebbero potute diventare, nell’approccio alternativo ai problemi della crescita e dello sviluppo locale, nuovi obiettivi della politica di sviluppo.
Se fosse stato modificato il tradizionale rapporto istituzionale tra il livello regionale ed il livello locale, sarebbe stato possibile incidere realmente sulla logica processuale con cui sono stati attuati i Patti territoriali previsti dalla legge n. 662/1996, riuscendo a creare ciò che gli autori chiamano “contesto sperimentale”, grazie al quale costringere gli attori locali a seguire modelli di comportamento diversi da quelli usuali, ad abbandonare autoreferenzialità e localismo, per adottare modalità d’azione ispirate alla partecipazione e alla cooperazione, sino a diventare abitudini comuni socialmente condivise. Tuttavia, il perseguimento contemporaneo dei due obiettivi, quello di natura economica della crescita e dello sviluppo locali e quello di natura socio-culturale, antropologica e istituzionale del miglioramento della qualità degli attori locali è risultato problematico, non solo sul piano delle sua giustificazione, ma anche su quello dei risultati conseguiti.
La problematicità sul piano della giustificazione del miglioramento qualitativo dell’azione degli attori locali, secondo Cersosimo e Wolleb, sarebbe stata originata dal fatto che l’ideazione e l’attuazione dei nuovi strumenti d’intervento previsti dalla legge che ha introdotto la programmazione negoziata sarebbero dovute avvenire secondo regole di azione proprie della democrazia deliberativa, intesa questa secondo il significato che ha assunto nell’area della filosofia politica di Jürgen Habermas e John Rawls; ovvero in presenza di regole che avrebbero dovuto privilegiare un’attività collettiva di discussione e di esame delle vari alternative possibili di azione all’interno delle singole aree locali, piuttosto che un decisionismo esercitato sulle stesse alternative e fondato sulla contrapposizione conflittuale di gruppi portatori di interessi diversi.
Se fossero state preventivamente istituzionalizzate le regole della democrazia deliberativa. le aree subregionali avrebbero capitalizzato i vantaggi della democrazia diretta nell’ideazione ed attuazione delle politiche di crescita e di sviluppo; vantaggi che sarebbero consistiti, da un lato, nella partecipazione di tutti i componenti delle comunità locali nella scelta della strategia di crescita e sviluppo giudicata più conveniente attraverso l’allargamento della platea delle risorse umane disponibili all’interno dei singoli luoghi; dall’altro lato, nella  cooperazione, che avrebbe “imposto” agli attori locali di fondare le loro scelte sul dialogo, sul confronto e su una comune ricerca delle decisimi migliori da assumere, e nell’aspettativa di poter conseguire risultati economici migliori sia attraverso meccanismo do “doing by doing”, di “learning by doing” e di “valorizzazione dei saperi locali”.
Una più larga partecipazione alla vita pubblica, una maggior inclusione sociale degli attori locali e una migliore capacità istituzionale di recepire le istanze espresse dalle comunità locali sarebbero dovute consistere in obiettivi autonomi e preventivi delle nuova programmazione negoziata, finalizzati in sostanza a migliorare la qualità delle democrazia diretta, ovvero della democrazia deliberativa, nell’assunto della sua funzionalità al conseguimento di migliori risultati economici nell’attuazione delle successive politiche d’intervento.
Per tutti i limiti indicati, il bilancio dell’esperienza delle politiche di sviluppo locale attuate non può dirsi positivo; i risultati conseguiti non sono stati all’altezza delle aspettative e le ragioni del perché devono essere necessariamente ricondotte, innanzitutto alle carenze del disegno innovativo sul piano istituzionale che, a livello nazionale, ha caratterizzato l’approvazione delle legge sulla programmazione negoziata e, in secondo luogo, ai limiti organizzativi delle istituzioni locali. Tutto ciò si è ripercosso negativamente sull’impatto della nuova programmazione sulla crescita e sullo sviluppo locali. Perché ciò è accaduto?
Ciò è accaduto perché la legge con cui si è inteso regolare ex novo le forme di intervento a sostegno della crescita e dello sviluppo delle aree subregionali ha continuato a conservare i limiti delle vecchie forme dell’intervento straordinario nelle regioni arretrate; ovvero, da un lato, ha continuato a sussistere il centralismo decisionale che, anziché essere esercitato a livello statale, è stato decentrato a livello delle singole regioni, destinatarie dei trasferimenti pubblici per il finanziamento dei progetti d’investimento allestiti secondo le nuove regole; dall’altro lato, essendo mancato un disegno innovativo statale sul piano dell’organizzazione delle istituzioni periferiche, ha continuato ad essere condiviso l’assunto che le politiche d’intervento, attuate a livello locale per iniziativa delle singole regioni, fossero sufficienti a migliorare la qualità dei contesti socio-istituzionali locali.
Le conseguenze della persistenza del centralismo (esercitato a livello regionale) e dell’assunto che la qualità dei contesti socio istituzionali dovesse seguire l’attuazione delle politiche d’intervento finanziate con i trasferimenti statali, e non invece precedere, ha portato al fallimento delle aspettative connesse al varo della legge sulla nuova programmazione in pro delle regioni arretrate del Paese; fallimento che può essere fatto risalire a ciò che Cersosimo e Wolleb individuano, in termini di indicazioni di una possibile futura politica di riforme, innanzitutto, come limiti nel disegno istituzionale a livello nazionale e, in secondo luogo, come bassa qualità dei comportamenti degli attori locali e eccessiva politicizzazione dei processi deliberativi.
In conclusione, i limiti in presenza dei quali è stata attuata la nuova politica d’intervento a favore delle regioni arretrate e, segnatamente, delle loro subaree, non essendo stati rimossi da una preventiva riforma istituzionale idonea a promuovere la partecipazione e la cooperazione degli attori locali nel decidere i contenuti dei progetti d’intervento, non solo hanno impedito che le scelte effettuate contribuissero al miglioramento della qualità degli attori locali, ma, quel che più conta, hanno anche dato luogo al prevalente utilizzo delle risorse disponibili secondo criteri politici decisi a livello del governo regionale, a scapito del coinvolgimento delle comunità locali.
In conseguenza di ciò, il mancato superamento dell’arretratezza locale deve pertanto essere riconducibile a due ordini di cause tra loro interconnessi; da un lato, la divaricazione tra gli interessi elettorali di breve periodo dei decisori politici centrali e quelli collettivi connessi a strategie di più lungo periodo delle comunità locali; dall’altro lato, la carente qualità degli attori locali, sia rispetto alle scelte più idonee ad attivare processi di crescita e sviluppo delle loro aree, sia rispetto alla capacità di gestione delle scelte effettuate in funzione dei prevalenti interessi dei decisori politici centrali. I due ordini di cause del fallimento dello sviluppo locale atteso dall’attuazione delle politiche d’intervento effettuate secondo la legge sulla programmazione negoziata devono essere, a loro volta, imputati al fatto che a livello delle regioni arretrate non siano state preventivamente attuate adeguate riforme istituzionali, al fine di consentire la partecipazione e la cooperazione degli attori locali nell’effettuazione delle scelte delle politiche più convenienti per promuovere la crescita e lo sviluppo delle loro aree, sorretti dagli effetti positivi della pratica di forme di democrazia deliberativa, che ne avrebbe favorito il miglioramento continuo della loro qualità.