Massimo Massa

L’Avv. Massimo Massa, esperto della materia e ambientalista da sempre, ci invia questo contributo molto equilibrato e prezioso sul tema delicato delle attribuzioni Stato/Regione in tema di pianificazione paesaggistica. Sull’argomento, oggetto di uno scontro Ministero/Regione e di un vivace dibattito in Sardegna, su questo blog abbiamo recentemente raccolto l’opinione del Prof. Benedetto Ballero, noto studioso del Diritto regionale.

Stabilire se i piani paesistici in Sardegna debbano essere frutto di una copianificazione tra stato e regione, o se invece la competenza sia attribuita autonomamente a quest’ultima, è un tema di quelli per cui vale la pena appassionarsi.
Da decenni giuristi e politici cercano il corretto equilibrio tra valori costituzionali altrettanto fondamentali quali la tutela dell’ambiente, da un lato, e il riconoscimento dell’autonomia locale come strumento della sovranità popolare dall’altro (e tu, caro Andrea, su questo argomento puoi insegnare qualcosa a molte persone).
A partire almeno da quando si è iniziato a parlare di un parco nazionale nel Gennargentu, a metà degli anni ‘70, le due posizioni si sono spesso scontrate: gli ambientalisti invocano la tutela dello stato centrale, anche contro la volontà democratica delle popolazioni; dall’altra parte si rivendica la supremazia dell’autonomia regionale, molte volte strumentalmente e a dispetto di principi non meno importanti.
Non voglio gettarla troppo sul tecnico-giuridico, ma almeno due o tre coordinate fondamentali mi sembrano indispensabili, perché tutti possano capire ciò di cui stiamo parlando.
L’art. 56 dello statuto autonomo della Sardegna - approvato con legge costituzionale, e quindi con forza superiore alle leggi ordinarie - stabilisce come si devono approvare le norme d’attuazione dello statuto relative al passaggio di funzioni dallo stato alla regione. Per chi non sia un tecnico del diritto, basti dire che è previsto un procedimento particolare, in virtù del quale le norme d’attuazione sono approvate con un procedimento rinforzato. Ciò significa che queste norme, benché non abbiano rango costituzionale, hanno però una forza superiore rispetto alle leggi ordinarie. Dunque, le leggi ordinarie non possono modificare le disposizioni dei decreti legislativi che danno attuazione allo statuto regionale.
Uno dei decreti legislativi d’attuazione dello statuto è il DPR 480/1975. Ebbene, l’art. 6 del DPR 480/1975 stabilisce che “Il trasferimento (di attribuzioni) predetto riguarda altresì la redazione e l’approvazione dei piani territoriali paesistici … La regione potrà avvalersi, per la redazione dei predetti piani, della collaborazione degli organi statali preposti alla tutela delle bellezze naturali e panoramiche”.
Dunque, a favore della tesi autonomista c’è questo elemento letterale: una norma di legge rinforzata prevede, con formulazione limpida e chiarissima, che la redazione e l’approvazione dei piani paesaggistici spetti alla regione la quale, solo se lo vuole, ha facoltà di chiedere la collaborazione degli uffici statali.
D’altra parte, l’art. 135 comma 1 del codice dei beni culturali e del paesaggio approvato con d. lgs. 42/2004 (nel testo vigente dal 2008, non in quello originario) è composto di tre periodi l’ultimo dei quali prevede che “… L’elaborazione dei piani paesaggistici avviene congiuntamente tra Ministero e regioni, limitatamente ai beni paesaggistici di cui all’articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d), nelle forme previste dal medesimo articolo 143″. Questa è la norma che stabilisce la cosiddetta copianificazione. E siccome il codice dei beni culturali e del paesaggio è qualificato come norma di grande riforma economico-sociale, dicono gli ambientalisti-centralisti, esso prevale sulle norme di trasferimento delle funzioni e, anzi, persino su quelle dello statuto regionale.
Se la premessa fosse vera non ci sarebbe dubbio, perché anche il nostro statuto regionale, come quello di tutte le altre regioni a statuto speciale, subordina l’autonomia regionale alle grandi norme di riforma economico-sociale.
Ma il problema è proprio questo: siamo sicuri che la novella legislativa del 2008 che ha modificato l’art. 135 del codice del paesaggio sia una norma di grande riforma?
L’ho fatta sin troppo lunga, e quindi dirò brevemente la mia: nessuno potrà mai convincermi che una norma che regola le rispettive attribuzioni e competenze di stato e regione - e specialmente delle regioni a statuto speciale - possa essere introdotta con norma di legge ordinaria. Solo la costituzione o i decreti d’attuazione dello statuto speciale possono modificare il riparto di attribuzioni.
Sarò più chiaro: il codice del paesaggio contiene norme di grande riforma (che devono essere rispettate anche in Sardegna) quando stabilisce quali beni debbano essere protetti; è norma di grande riforma anche quando individua il contenuto minimo della tutela; ma non può essere norma di grande riforma quando specifica se questa tutela è di competenza del ministero dell’ambiente, o del prefetto, o della capitaneria di porto, o delle province, o delle regioni, o di tutti questi soggetti in collaborazione tra loro. Queste ultime sono norme procedimentali, di dettaglio, e sono efficaci solo se non esistono norme di rango superiore (come, in Sardegna, quelle contenute nel DPR 480/1975) che stabiliscano diverse ripartizioni di competenze.
Tutto questo significa che Cappellacci poteva approvare il nuovo PPR senza la copianificazione con lo stato? Sì.
Ma significa anche che non possiamo fare nulla contro il mostruoso (e non uso le parole senza pesarle) contenuto del PPR adottato da Cappellacci? Certo che no.
Le norme che stabiliscono il contenuto della tutela, quelle sì, sono norme di grande riforma, e non possono essere infrante dalla giunta o dal consiglio regionale della Sardegna. E per motivi che qui sarebbe troppo lungo spiegare, il nuovo PPR viola numerosi principi e norme inderogabili.
Concludo.
Da ambientalista, sono convinto che questo piano paesaggistico sia profondamente sbagliato, ingiusto e illegittimo, e che - se si arrivasse alla sua approvazione definitiva, ma spero ancora che non ci si arrivi - lo si potrebbe impugnare davanti al giudice amministrativo con grande probabilità di successo.
Ma da cittadino e da sardo, questo non può portarmi a sostenere che prima di fare un nuovo PPR o di modificare quello attuale (che di modifiche, tra l’altro, secondo me ha molto bisogno) noi dobbiamo chiedere il permesso ai funzionari del ministero dell’ambiente.
Oggi abbiamo a Cagliari una giunta regionale che - usiamo un eufemismo - non spicca per amore verso il paesaggio, e a Roma un ministro che invece ha fama d’essere sensibile ai valori ambientali; ma in futuro - e magari tra pochi mesi, dopo le nostre elezioni regionali e dopo le sempre incombenti elezioni parlamentari anticipate - la situazione potrebbe benissimo rovesciarsi.
Spero che quelli che oggi tirano la giacchetta al ministro perché venga a salvare l’ambiente e il paesaggio della Sardegna, abbiano pensato bene anche a questa eventualità.